Р Е Ш Е Н И Е

о принятии Послания Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике

30 мая 2023 года                                                     город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики рассмотрев вопрос о принятии Послания Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике, руководствуясь статьей 27 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» и § 52 Регламента Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики,  

решил:

1. Принять Послание Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике (прилагается).

2. Направить Послание Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики Президенту Приднестровской Молдавской Республики, Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики и съезду судей Приднестровской Молдавской Республики.

3. Опубликовать Послание Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

№ 01 – Р/23

ПОСЛАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

О СОСТОЯНИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ

В ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Конституционный суд ежегодно обращается к Президенту, Верховному Совету и съезду судей Приднестровской Молдавской Республики с посланием о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике (далее – ПМР). Текст послания размещается на сайте Конституционного суда, публикуется в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и ежегодном «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики». Исходя из Регламента Конституционного суда, послание основывается на результатах деятельности органа конституционного контроля за истекший год.

Первое в истории Конституционного суда послание было принято 5 июня 2003 года, поэтому настоящее послание, двадцатое по счету, является юбилейным. Данное обстоятельство позволяет дать оценку результатов деятельности Конституционного суда и состояния конституционной законности в государстве не за один последний год, а за два истекших десятилетия.

Начиная с 2003 года орган конституционного контроля рассматривает запросы, жалобы и ходатайства практически всех субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный суд. В Конституционный суд обращались глава государства, Верховный Совет, Правительство, Прокурор ПМР, Пленумы Верховного и Арбитражного судов ПМР, Уполномоченный по правам человека в ПМР и, конечно, граждане. Всего за 20 лет в Конституционный суд поступило более 900 обращений. За период своей деятельности Конституционный суд принял 348 итоговых решений по запросам и ходатайствам органов государственной власти и органов, осуществляющих государственно-властные полномочия, а также по жалобам граждан.

Решения Конституционного суда представляют собой правовые акты судебной власти, которыми Суд осуществляет свои государственно-властные полномочия по обеспечению защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципа разделения властей, верховенства и прямого действия Конституции на всей территории ПМР. Все акты, принимаемые Конституционным судом в форме постановлений, заключений и определений, являются решениями в соответствии со статьей 78 Конституционного закона ПМР «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» (далее – Закон о Конституционном суде).

Постановления выносятся именем Приднестровской Молдавской Республики и являются важнейшей категорией итоговых решений Конституционного суда. Постановление представляет собой решение Конституционного суда относительно конституционности конституционных законов (за исключением законов об изменении Конституции), законов, правовых актов, принимаемых Верховным Советом, правовых актов Президента, Правительства, министерств, ведомств и иных органов государственной власти ПМР, местного самоуправления. Кроме того, в форме постановления Конституционный суд дает толкование Конституции и конституционных законов, принимает решения, разрешающие споры о компетенции между органами различных ветвей государственной власти, осуществляет пересмотр собственных решений. Всего с 2003 года Конституционный суд принял 102 постановления, в которых дал толкование 13 нормам Конституции и одной норме конституционного закона, проверил конституционность 78 законов и других нормативных актов, разрешил шесть споров о компетенции, дал два заключения о конституционности правоприменительной практики, отменил два своих ранее принятых решения.

Определениями, согласно Закону о Конституционном суде, именуются иные решения Конституционного суда, которые принимаются в ходе осуществления конституционного судопроизводства. Это определения о принятии обращения к рассмотрению, об отказе в принятии обращения к рассмотрению, о приостановлении и возобновлении производства по делу, о соединении и разъединении дел, о прекращении производства по делу, о разъяснении ранее принятых постановлений и другие. По характеру разрешаемых вопросов определения отграничиваются от постановлений как итоговых решений Конституционного суда. Вместе с тем многие определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению или о прекращении производства по делу имеют по своему характеру и значению правовой статус, близкий к статусу постановлений, принимаемых при осуществлении конституционного правосудия. Это определения, условно называемые позитивными ввиду их положительного правового содержания. Нередко такие определения фактически разрешают по существу поставленные в обращении вопросы.

В процессе своей деятельности Конституционный суд принял свыше 200 итоговых определений, в том числе позитивных, которые основываются на ранее принятых решениях, развивают содержащиеся в них правовые позиции, выявляют конституционно-правовой смысл оспариваемых правовых положений и ориентируют правоприменительные органы на их реальный смысл, а правотворческие органы - на необходимость совершенствования правового регулирования, конкретизируют юрисдикцию самого органа конституционного контроля.

Наименее востребованной формой решений Конституционного суда является заключение в части осуществления конституционного контроля, которое относится к категории итоговых решений Суда. По запросу Верховного Совета Конституционный суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента ПМР в государственной измене или совершении иного тяжкого, особо тяжкого преступления. За истекшие годы Конституционный суд не давал заключений такого рода. За весь период своей деятельности Конституционный суд не давал также заключений о конституционности подписанных международных договоров ПМР до их ратификации или утверждения, о противоречии конституционного закона, закона ПМР общепризнанным принципам и нормам международного права, правилам ратифицированного договора ПМР.

Полномочие проверять конституционность правоприменительной практики Конституционный суд использовал в своей деятельности при рассмотрении двух дел. Соответствующие заключения Конституционный суд дал в форме постановлений по запросам Президента и Правительства ПМР.

Всего начиная с 2003 года Конституционный суд принял около 400 решений, то есть в среднем по 20 итоговых решений в год, что превосходит результаты деятельности большинства конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Для объективности оценки результатов работы Конституционного суда необходимо учитывать ряд обстоятельств: статус Суда, который является самостоятельным конституционным органом, находящимся в одном ряду с Президентом и Верховным Советом ПМР, сложность и важность рассматриваемых им вопросов, спорность полномочий Суда разрешать некоторые из вопросов, поставленных в обращениях, значимость правовых последствий принимаемых решений и многое другое.

Конституционный суд ПМР – специфический орган судебной власти, обладающий особыми полномочиями по проверке конституционности всех видов законов (кроме конституционных законов об изменении Конституции), других нормативных актов, по разрешению споров о компетенции в сфере осуществления публичной власти, а также по толкованию Конституции ПМР. Из всех судов только Конституционный суд выносит официальные решения, имеющие общеобязательный смысл. Поэтому его постановления обжалованию не подлежат, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, не могут быть ими пересмотрены или преодолены путем повторного принятия акта, признанного неконституционным. Правовые позиции Конституционного суда, содержащиеся в его решениях, являются обязательными для всех правоприменительных органов, включая другие суды.

1. Полномочия Конституционного суда установлены непосредственно Конституцией ПМР и Законом о Конституционном суде. При этом никакое полномочие Суда не обладает каким-либо приоритетом в соотношении с другими полномочиями. Вместе с тем толкование Конституции и конституционных законов ПМР занимает особое место в полномочиях Конституционного суда.

Толкование Конституции представляет собой один из способов ее конкретизации, цель которой заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить их надлежащее применение, соблюдение, исполнение и использование. Положения, сформулированные в постановлении Суда о толковании Конституции, имеют нормативное значение. Эти положения обязательны и распространяются на неопределенный круг случаев и субъектов права. Они становятся неотъемлемой частью конституционной нормы, применяются и действуют в неразрывном единстве с ней и разделяют ее судьбу.

Значимость толкования конституционных норм и положений наглядно подтверждает исполнение решения Конституционного суда, связанного с определением места прокуратуры в системе органов государственной власти ПМР. Толкование, которое дал Суд статье 6 Конституции ПМР в этой части, и основанное на нем решение о признании неконституционными отдельных норм Закона ПМР «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» повлекло изменение самой Конституции и необоснованное отнесение прокуратуры к судебным органам государственной власти.

Правом обращения в Конституционный суд с запросом о толковании Конституции и конституционных законов обладают только Президент, Верховный Совет, Правительство ПМР, Пленумы Верховного и Арбитражного судов ПМР, а также Прокурор ПМР и Уполномоченный по правам человека в ПМР.

С 2003 года по настоящее время в Конституционный суд поступило 28 запросов о толковании Конституции и 3 запроса о толковании норм конституционных законов, по которым было принято 13 постановлений. В остальных случаях Суд отказывал в даче толкования или прекращал производство по делу о толковании в основном ввиду отсутствия неопределенности в понимании положений Конституции. Девять постановлений о толковании Конституции Суд принял по запросам Верховного Совета и три постановления - по запросам Президента. В двух случаях Суд прекратил производство по делам о толковании Конституции в связи с отзывом запросов Правительством и Прокурором ПМР. Уполномоченный по правам человека в ПМР, а также Пленум Арбитражного суда ПМР в Конституционный суд с запросами о толковании не обращались.

Пленум Верховного суда ПМР обратился в Конституционный суд один раз - с запросом о толковании нормы Конституционного закона ПМР «О статусе судей в Приднестровской Молдавской Республике» в части определения должностного лица, полномочного вносить Президенту ПМР представления об освобождении судей от должности. Других запросов о толковании конституционных законов в Конституционный суд за 20 лет его деятельности не поступало. Данное обстоятельство можно расценивать как невостребованность полномочия Суда давать толкование конституционным законам. В этой связи представляется целесообразным законодательно предоставить Верховному Совету полномочие толковать конституционные законы как органу, который их принимает. По аналогии с толкованием положений Конституции толкование конституционных законов представляет собой один из способов их конкретизации, выявления воли законодателя. Носителем же и выразителем воли, заключенной в конституционном законе, является Верховный Совет ПМР, намерения которого вытекают из обстоятельств, имевших место при принятии этого акта. При этом полномочие издавать правовые акты о толковании законов и правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом, в соответствии с Конституцией принадлежит законодательному органу. Следует также отметить, что толкование конституционных законов не входит в компетенцию органов судебного конституционного контроля Российской Федерации и некоторых других стран СНГ.

В порядке процедуры толкования Конституционный суд рассмотрел положения и понятия 13 статей Конституции ПМР и при этом сформулировал правовые позиции, касающиеся:

- положения прокуратуры в системе органов государственной власти (статья 6 во взаимосвязи с положениями статей 56, 91, 92);

- порядка распоряжения государственными средствами (положения статей 96 и 97);

- понятия «иные государственные должностные лица исполнительных органов власти», состоящие на государственной службе, которые не вправе быть депутатами представительных органов власти (пункт 3 статьи 74);

- правового положения государственной администрации села (поселка) и ее главы – депутата районного Совета народных депутатов в системе разделения властей (пункт 2 статьи 77);

- порядка реализации права граждан на участие в управлении делами государства посредством проведения референдума (часть четвертая статьи 1 во взаимосвязи с частью второй статьи 15, частью первой статьи 31, пунктом 4 статьи 97, частью первой статьи 101);

- права Верховного Совета на законодательное регулирование вопросов об определении компетенции, полномочий, предметов ведения органов государственной власти и управления и их должностных лиц (часть первая пункта 2 статьи 55 во взаимосвязи со статьей 6, подпунктом е) пункта 2 статьи 62, пунктом 2 и частью первой пункта 3 статьи 73);

- понятия «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» и понятия «порядок и пределы, установленные законом» в отношении расходования государственных средств и принятия государственных денежных обязательств (часть вторая пункта 1 статьи 96 во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55);

- понятий «общепризнанные принципы и нормы международного права», «составная часть правовой системы Приднестровской Молдавской Республики», общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в качестве источника права и их места в иерархии источников права ПМР, определения порядка и условий инкорпорирования международного договора ПМР, в отношении которого решение о его применении на территории ПМР принято иным способом, чем ратификация, в правовую систему ПМР (часть вторая статьи 10 во взаимосвязи со статьей 57);

- понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов» в отношении законодательного акта о бюджете (часть первая пункта 5 статьи 63);

- понятий и положений «принятый законодательный акт», «закон либо его часть» в отношении законов, не являющихся финансовыми, «Президент в течение 14 дней со дня получения рассматривает, подписывает закон и обнародует его»,  понятий «установленный порядок рассмотрения закона или его части», «процедура повторного рассмотрения и принятия закона, отдельной его части», а также в части последствий возможного несоблюдения главой государства срока, установленного для отклонения закона и направления на повторное рассмотрение закона (его части) либо на его подписание (статья 65);

- порядка лишения собственника имущества при привлечении его к административной ответственности и наложении на него административного взыскания в виде штрафа либо конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения (часть третья статьи 37);

- права Президента применять согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти (пункт 2 статьи 66).

С момента провозглашения постановления по делу об официальном толковании ранее обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции, явившаяся основанием для обращения в Конституционный суд, считается преодоленной.

Закон не предусматривает какие-либо критерии допустимости к запросу о толковании, как к другим видам обращений, например, к конституционной жалобе граждан.  Допустимость запроса о толковании, пределы самого толкования законодательно не регламентированы. Поэтому в процессе своей деятельности Конституционный суд сформулировал ряд отдельных критериев допустимости запроса о толковании, основанных на общих требованиях Закона о Конституционном суде. В соответствии с правовыми позициями Конституционного суда запрос о толковании не признается допустимым, если: отсутствует обоснование практической необходимости толкования, поскольку обнаружившаяся неопределенность должна быть связана не просто с познавательным интересом заявителя; толкование влечет создание новых правовых норм и, следовательно, подмену законодателя; сохраняет свою силу постановление Суда по предмету запроса; вопросы, поставленные в запросе, не получили отражения в Конституции; запрос содержит просьбу об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета; заявитель не изложил свою правовую позицию, отражающую его понимание положения Конституции; в результате рассмотрения запроса Суд, призванный  решать исключительно вопросы права, превращается в непосредственного участника текущих политических процессов. Руководствуясь сформулированными критериями о допустимости запросов о толковании Конституции, Суд в 12 случаях отказал в принятии их к рассмотрению.

Перечисленные выше постановления Конституционного суда свидетельствуют, что толкование Конституции было востребовано Президентом и Верховным Советом ПМР преимущественно по вопросам полномочий и организации деятельности органов государственной власти и фактически в связи со спорами (конфликтами), возникавшими в системе их отношений.

2. Вместе с тем разрешение споров о компетенции между органами различных ветвей власти является отдельным специальным полномочием Конституционного суда в силу подпункта б) пункта 1 статьи 87 Конституции ПМР. Правом на обращение в Конституционный суд с ходатайством разрешить спор о компетенции обладает любой из участвующих в споре субъектов, указанных в пункте 4 статьи 87 Конституции ПМР: Президент, Правительство, Верховный Совет ПМР, Пленумы Верховного и Арбитражного судов ПМР, Прокурор ПМР, Уполномоченный по правам человека в ПМР.

За период с ноября 2013 года по май 2016 года Конституционный суд разрешил шесть споров о компетенции между Верховным Советом ПМР и главой государства. В указанный период между Президентом и законодательным органом обострились противоречия относительно компетенции друг друга при осуществлении властных полномочий. Сложилась ситуация, когда глава государства на протяжении длительного периода времени уклонялся от исполнения обязанности подписать и обнародовать принятые в установленном порядке законы.  Формы уклонения Президента от исполнения установленной статьей 73 Конституции ПМР обязанности были самыми различными.

Так, Президент отклонял принятые законы по истечении 14-дневного срока со дня их получения с формулировкой «без рассмотрения», то есть в форме, не предусмотренной Конституцией;

- не подписывал законы, которые были одобрены Верховным Советом в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов от установленного Конституцией числа депутатов и повторно направлены Президенту для подписания и обнародования;

- решения об отклонении законов принимал в установленный срок, однако фактически направлял их в Верховный Совет с длительной задержкой;

- вносил изменения и дополнения в содержательную часть принятого закона в стадии его подписания;

- отклонял принятые законы по основаниям их предполагаемого несоответствия Конституции.

В результате оспариваемых действий и бездействия главы государства многие принятые законы на протяжении длительного периода времени оставались неподписанными и неопубликованными в нарушение требований Конституции и принципа непрерывности законотворческого процесса.

При рассмотрении ходатайств Верховного Совета о разрешении конституционных споров Конституционный суд конкретизировал ранее высказанные правовые позиции относительно характера и объема полномочий главы государства в законотворческом процессе и подтвердил его полномочия подписать и обнародовать законы, перечисленные в ходатайствах. Свои выводы Конституционный суд обосновал положениями Конституции ПМР, из которых следует, что полномочия главы государства представляют собой совокупность конституционно закрепленных не только прав, но и обязанностей. Поэтому Президент не только обладает исключительным правом подписать и обнародовать законы, перечисленные в ходатайствах Верховного Совета, но и обязан сделать это. Участие главы государства в завершающей стадии законотворческого процесса установлено в статье 73 Конституции ПМР, положения которой определяют обязанность Президента подписать либо отклонить принятый Верховным Советом закон в течение 14 дней со дня его получения.

При этом Суд однозначно определил временные границы исчисления этого 14-дневного срока: его начало совпадает с датой получения Президентом принятого закона, а день окончания совпадает с днем истечения 14-дневного срока. В случае, если истечение этого срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока для подписания или отклонения закона считается следующий за ним рабочий день. При отклонении закона и направлении его в Верховный Совет день окончания этого срока совпадает с днем фактического поступления закона в законодательный орган. Решение об отклонении закона либо его части, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето, как и поступление отклоненных законов в законодательный орган власти позднее этого срока, поскольку иное противоречило бы требованиям статьи 73 Конституции ПМР.

Вместе с тем орган конституционного контроля допустил возможность возвращения Президентом без рассмотрения законов, поступивших к нему для подписания и обнародования, указав на то, что, если направленный Президенту закон принят с нарушением процедур, установленных статьями 71 и 73 Конституции ПМР, он не может считаться принятым. Если такие нарушения ставят под сомнение волеизъявление законодательного органа и само принятие закона, то Президент вправе вернуть его в Верховный Совет без рассмотрения. В иных случаях соответствие или несоответствие правовых актов органов государственной власти Конституции, в том числе по порядку их принятия, устанавливает Конституционный суд.

Конституционный суд неоднократно подчеркивал, что его решения, подтверждающие обязанность главы государства подписать и обнародовать конкретные законы, принятые в установленном порядке, не могут рассматриваться как подтверждение их соответствия или несоответствия Конституции. Подписание и обнародование Законов, явившихся предметами споров о компетенции, не препятствует Президенту обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке их соответствия Конституции, в том числе и по порядку принятия.

Тем не менее Президент продолжил уклоняться от подписания и обнародования законов, ставших предметами споров о компетенции, вплоть до 2016 года, когда наконец исполнил решения Конституционного суда, подписал и обнародовал все 84 закона, послужившие причинами споров о компетенции.  

В свою очередь Президент ПМР обращался в Конституционный суд с ходатайством разрешить спор о компетенции, возникший между ним и Верховным Советом. Глава государства просил подтвердить обязанность законодательного органа рассмотреть в установленном порядке законопроект, внесенный в режиме законодательной необходимости. Рассмотрев дело, Конституционный суд установил, что законопроект Президента, внесенный в режиме законодательной необходимости, длительное время не рассматривался на заседаниях сессии Верховного Совета в согласованные с Президентом сроки. Решение о принятии или отклонении законопроекта не принималось. В результате процесс принятия либо отклонения важнейшего законодательного акта, требующего рассмотрения в кратчайшие сроки, затянулся на неоправданно длительный срок. Подтверждая обязанность Верховного Совета рассмотреть внесенный Президентом в режиме законодательной необходимости законопроект, орган конституционного контроля исходил из того, что специальные требования к такому законопроекту определены непосредственно статьей 72 Конституции ПМР.

Прокурор ПМР и Уполномоченный по правам человека в ПМР за 20 лет в Конституционный суд с ходатайствами о разрешении споров о компетенции не обращались ни разу. В этой связи   обращает на себя внимание возможное противоречие между статьей 98 Закона о Конституционном суде, наделяющей правом обращения в Конституционный суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции всех субъектов, перечисленных в пункте 4 статьи 87 Конституции ПМР, в том числе Прокурора ПМР и Уполномоченного по правам человека в ПМР, и подпунктом б) пункта 1 статьи 87 Конституции ПМР. В соответствии с этой конституционной нормой, определяющей полномочия Конституционного суда, он разрешает споры о компетенции между органами различных ветвей государственной власти.  В тоже время Прокурор ПМР и Уполномоченный по правам человека в ПМР не принадлежат ни к одной из ветвей государственной власти, а в соответствии с пунктом 2 статьи 55-1 Конституции ПМР осуществляют государственно-властные полномочия. Вероятно, Прокурор ПМР и Уполномоченный по правам человека в ПМР не используют право на обращение в Конституционный суд в данной процедуре, исходя из своего фактического конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственно-властные полномочия, и в связи с отсутствием как таковых споров о компетенции с органами государственной власти. При изложенных обстоятельствах целесообразно внесение изменения в статью 98 Закона о Конституционном суде, исключающего Прокурора ПМР и Уполномоченного по правам человека в ПМР из числа субъектов обращения в Конституционный суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции.

За период своей деятельности Конституционный суд принял 14 определений об отказе в принятии к рассмотрению ходатайств о разрешении споров о компетенции: в 8 случаях  - по ходатайствам Президента, в 5 случаях - по ходатайствам Верховного Совета и в 1 случае - по ходатайству Правительства ПМР. Основанием для принятия решений об отказе в принятии ходатайств к рассмотрению явилось их несоответствие критериям допустимости.

В силу статьи 43 Закона ПМР о Конституционном суде основанием к рассмотрению дела данной категории является обнаружившееся противоречие в позициях сторон в спорах о компетенции и полномочиях. Основываясь на приведенном нормативном положении, Конституционный суд сформулировал отсутствующие в законодательстве понятие и признаки конституционного спора о компетенции между органами различных ветвей государственной власти.

В соответствии с правовыми позициями Суда согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти не исключает разногласий и даже конфликтов между ними. Разногласия могут возникать в связи с неоднозначным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга, или конфликтом интересов. Однако разногласие – еще не спор. Разногласия между органами государственной власти лишь тогда приобретают характер конституционного спора, когда его участники упорствуют в свой позиции и неспособны самостоятельно, без участия суда, его разрешить. Предметом рассмотрения данной категории дел является именно спор, который возникает обычно по вопросу факта или права и предполагает взаимные претензии участников относительно предмета спора. Поэтому заявитель в своем ходатайстве должен привести подтверждение наличия спора, где противная сторона упорствует в своей позиции. О наличии спора могут свидетельствовать, например, письменные обращения любой из участвующих в споре сторон, оставленные без реагирования или вызвавшие возражения другой стороны. Поскольку в ряде случаев заявители не предоставили подтверждений наличия споров о компетенции, Суд отказал в принятии их ходатайств к рассмотрению ввиду отсутствия основания к рассмотрению дела.

В других случаях Конституционный суд отказал в принятии к рассмотрению ходатайств о разрешении споров о компетенции ввиду того, что в них фактически ставились вопросы о соответствии Конституции правовых актов, явившихся предметами споров о компетенции. Однако проверка правового акта на соответствие Конституции по содержанию норм, форме, порядку принятия, подписания, опубликования или введения в действие возможна только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности правовых актов органов государственной власти.

3. Начиная с 2003 года в Конституционный суд поступило более 100 запросов о проверке конституционности правовых актов органов государственной власти в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля. Суть института абстрактного нормоконтроля состоит в проверке конституционности нормативных актов при наличии обоснованного предположения уполномоченного субъекта о противоречии между нормативным актом и Конституцией, причем безотносительно к конкретному делу, в котором этот нормативный акт был применен или подлежит применению. Абстрактный нормоконтроль направлен на проверку конституционности нормативного акта и решение его юридической судьбы в правовой системе. Акты, признанные не соответствующими Конституции ПМР, утрачивают свою силу.

Объектами абстрактного нормоконтроля являются конституционные законы (за исключением законов об изменении Конституции), законы ПМР, а также правовые акты, принимаемые Верховным Советом, правовые акты Президента, Правительства, министерств, ведомств и иных органов государственной власти ПМР, местного самоуправления. Перечень подведомственных Конституционному суду правовых актов является исчерпывающим. В данной процедуре Конституционный суд принимает решения относительно конституционности правовых актов, в которых содержатся общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Ненормативные (индивидуальные) правовые акты в сферу юрисдикции Конституционного суда не входят.

Граждане и их объединения правом на обращение в Конституционный суд в процедуре абстрактного нормоконтроля не обладают. В данной процедуре Конституционный суд правомочен проверять конституционность правовых актов только по запросам Президента, Верховного Совета, Правительства ПМР, Пленумов Верховного и Арбитражного судов ПМР, Прокурора ПМР, Уполномоченного по правам человека в ПМР. Наделение таким правом именно этих субъектов объясняется тем, что все они напрямую вовлечены в процесс осуществления функций публичной власти, призваны охранять и защищать права и свободы человека и гражданина и иные конституционные ценности. Кроме того, в составе субъектов, имеющих право абстрактного нормоконтроля, реализуется принцип разделения властей, что является залогом возможности использования данного права для разрешения конфликтов и противоречий между органами, относящимися к различным ветвям власти, а сам принцип разделения властей выступает средством разрешения противоречий, достижения баланса власти и свободы.

Первым в перечне субъектов абстрактного запроса значится Президент ПМР. Наличие у него такого полномочия соответствует конституционно-правовому статусу Президента как главы государства, гаранта Конституции ПМР, прав и свобод человека и гражданина, его обязанности обеспечивать точное исполнение Конституции и законов (пункт 2 статьи 59 Конституции). Право Президента ПМР на абстрактный запрос служит одним из эффективных средств решения задач, возложенных на главу государства. В частности, это полномочие позволяет ему «сдерживать» свободу усмотрения Верховного Совета, не допускать действия законодательных актов, которые вступали бы в противоречие с Конституцией, а также поддерживать единство конституционного порядка в государстве.

Право Верховного Совета на абстрактный конституционный запрос является специфическим элементом его контрольных полномочий, реализация которых не должна подменять собой другие функции и полномочия парламента.

Субъектом конституционного запроса в порядке абстрактного нормоконтроля является также Правительство ПМР.  Во многом это обусловлено его конституционной правосубъектностью как органа, осуществляющего исполнительную власть, а также необходимостью поддержания эффективного правового режима сдержек и противовесов в системе разделения властей. Одновременно право высшего органа исполнительной власти на абстрактный конституционный запрос позволяет ставить в повестку для конституционного правосудия актуальные проблемы совершенствования нормативно-правовой системы и правоприменительной практики. Однако конституционные запросы со стороны Правительства ПМР в порядке абстрактного нормоконтроля – большая редкость. Высшие суды ПМР на практике также крайне редко пользуются этим правом обращения в Конституционный суд.

Ценность абстрактного нормоконтроля определяется тем, что именно он открывает наиболее широкие возможности для осуществления конституционно-судебной проверочной деятельности. Тем не менее востребованность этого института в последние годы заметно снижается.

Конституционный суд в порядке абстрактного нормоконтроля вынес около 100 решений, в том числе 32 постановления, в которых осуществил проверку конституционности 52 нормативных актов: законов ПМР, указов Президента, постановлений Верховного Совета, Приказа МВД ПМР. Однако в последние годы в Конституционный суд не поступает каких-либо обращений от Президента, Верховного Совета и Правительства ПМР, Пленумов Верховного и Арбитражного судов ПМР. Это напрямую отражается на количественных результатах деятельности Конституционного суда, поскольку сам он полномочиями инициативно проверять конституционность правовых актов не обладает. Причины сложившейся ситуации, однако, находятся за пределами правового регулирования конституционного судопроизводства.

Проверка соответствия Конституции ПМР правовых актов органов государственной власти является одной из форм разрешения противоречий между этими органами. Поэтому снижение количества абстрактных конституционных запросов от главы государства и органов различных ветвей власти следует расценивать как результат их согласованного функционирования и взаимодействия, следствие отсутствия противоречий и конфликтов между ними либо способность разрешить их самостоятельно, без участия Конституционного суда. Этой же причиной объясняется снижение в последние годы поступлений в Конституционный суд запросов о толковании Конституции и ходатайств разрешить споры о компетенции. В этой связи следует отметить, что некоторые запросы указанных категорий были отозваны заявителями из Конституционного суда до начала рассмотрения дела. В других случаях после поступления запроса в Конституционный суд орган, издавший оспариваемый акт, признавал его утратившим силу. Это очевидно подтверждает достижение компромисса сторон по предметам споров. В таких случаях Конституционный суд принимал определения о прекращении производства по делу.

Вместе с тем абстрактный конституционный контроль направлен не только на разрешение противоречий между органами различных ветвей власти. В конечном счете он ориентирован на защиту конкретных ценностей, связанных с реальными интересами субъектов конституционных отношений, в том числе на защиту прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи следует констатировать недостаточную активность органов, призванных защищать права и свободы граждан, в реализации их полномочий обращаться в Конституционный суд в порядке абстрактного нормоконтроля. Так, Прокурор ПМР обращался в Конституционный суд с абстрактным запросом только 4 раза, а Уполномоченный по правам человека в ПМР – 5 раз, причем в последний раз в 2010 году.

Между тем в данные органы поступает значительное количество жалоб граждан на нарушения их прав и свобод в конкретных ситуациях. Обобщение и систематизация таких жалоб, выявление предполагаемого противоречия Конституции ПМР нормативных актов, на которых основаны обжалуемые нарушения и их оспаривание в Конституционном суде, воплотят публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного порядка, защиту прав и свобод граждан.

Граждане обладают правом обратиться в Конституционный суд с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в результате применения в их делах закона, нормативного акта (конкретный нормоконтроль). Однако такие обращения сопряжены с определенными формальными сложностями, которые могли бы быть разрешены квалифицированными специалистами при подготовке и направлении в Конституционный суд запросов, основанных на жалобах граждан в адрес Прокурора ПМР и Уполномоченного по правам человека в ПМР.

Показательна в этом смысле ситуация, сложившаяся в результате применения положений нормативного акта, в соответствии с которыми пособие по безработице выплачивалось гражданам только при условии их участия в социально полезных видах деятельности безвозмездно сроком четыре дня ежемесячно. В ходе рассмотрения дела о проверке конституционности Закона ПМР «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» Суд установил, что в связи с невыполнением этого условия более чем 700 гражданам было отказано в выплате пособий по безработице. Можно обосновано предположить, что некоторые из числа таких граждан, которым было отказано в выплате пособия по безработице, обращались с соответствующими жалобами к Прокурору ПМР и Уполномоченному по правам человека в ПМР. Однако лишь после обращения в Конституционный суд конкретного заявителя, которому исполнительный орган отказал в выплате пособия по безработице, и рассмотрения дела положения Закона ПМР «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» были признаны не соответствующими статьям 18, 35, 38 Конституции ПМР и утратили свою силу.

Во многих случаях Конституционный суд по различным основаниям отказал в принятии к рассмотрению абстрактных запросов либо прекратил производство по делам, рассмотрение которых было начато. Значительная часть таких определений по своему характеру имеет правовой статус, близкий к статусу постановлений, поскольку фактически разрешают по существу поставленные в обращениях вопросы.

Например, Суд прекратил производство по делу о проверке конституционности нормы Избирательного кодекса ПМР, в соответствии с которой «порог» явки избирателей на выборах Президента ПМР был снижен с 50 до 25 процентов. Суд пришел к выводу, что его решение, принятое в ходе избирательной компании непосредственно перед голосованием, может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на итоги выборов. В таком случае Конституционный суд фактически превратился бы в участника избирательной компании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности: разрешать исключительно вопросы права и воздерживаться от рассмотрения дел, в которых преобладают вопросы политической целесообразности. Вместе с тем Суд признал, что вопрос определения конкретного «порога» явки является прерогативой Верховного Совета, а его снижение никак не отражается на легитимности избрания главы государства, на чем настаивал заявитель, и не противоречит конституционному принципу свободных выборов. Тем самым Суд обозначил для законодателя правовые ориентиры по рассматриваемой проблеме.

В других случаях производство по делу прекращалось ввиду того, что рассмотрение поставленных в обращениях вопросов не входит в компетенцию Конституционного суда, например, когда проверка конституционности оспариваемых законов означала бы оценку их финансовой обоснованности. По этому основанию, например, было прекращено производство по делу о проверке конституционности Закона о бюджете на соответствующий год, положения которого заявитель квалифицировал как «финансово абсурдные». Признавая необходимость соблюдения принципа сбалансированности бюджета, Суд вместе с тем указал, что анализ основных характеристик бюджета, а также установление наличия или отсутствия источников покрытия дефицита и реальности таких источников означал бы оценку финансово-экономической обоснованности самих законов о бюджетах, что выходит за рамки полномочий Конституционного суда.

4. За весь период своей деятельности Конституционный суд рассмотрел 183 жалобы граждан и их объединений на нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, по которым принял 44 постановления о проверке конституционности 23 оспариваемых законов, нормативных актов либо их отдельных положений. В соответствии с этими решениями нормативные акты либо их отдельные положения, признанные не соответствующими Конституции, утратили силу, а основанные на них дела заявителей, обратившихся с жалобами в Конституционный суд, были пересмотрены компетентными органами.

Состоявшиеся решения о несоответствии Конституции оспариваемых законов, нормативных актов либо их отдельных положений направлены на защиту конкретных конституционных прав и свобод человека и гражданина: права на свободу и личную неприкосновенность, права на свободу передвижения и выбор места жительства, права собственности, права на жилище, права на социальное обеспечение, права на свободный труд и защиту от безработицы, права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство.

Право на судебную защиту выступает гарантией всех других конституционных прав и свобод и отнесено, согласно пункту 2 статьи 54 Конституции ПМР, к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.  Большая часть конституционных жалоб граждан направлена на защиту именно этого права. Осуществляя защиту данного конституционного права, Суд признал не соответствующими Конституции значительное количество норм и положений различных законов, нормативных актов ПМР: Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), Гражданского процессуального кодекса ПМР (ГПК), Уголовно-процессуального кодекса ПМР (УПК), Закона «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)»  и других, а также подзаконных актов – Дисциплинарного Устава Государственной службы исполнения наказаний и судебных решений МЮ ПМР, Дисциплинарного Устава органов внутренних дел ПМР и других.  

В соответствии с решениями Конституционного суда в частности утратили силу как противоречащие статье 46 Конституции ПМР:

- норма статьи 117 ГПК ПМР, устанавливающая полномочие Верховного суда изъять из городского (районного) суда любое гражданское дело и принять его к своему производству в качестве суда первой инстанции. Конституционный суд пришел к выводу, что закон, определяющий подсудность и допускающий изъятие любого гражданского дела из городского (районного) суда и принятие его Верховным судом к своему производству по первой инстанции, должен устанавливать конкретные основания и определенную процедуру такого изъятия во избежание произвольных действий должностных лиц. Кроме того, решение о подобном изъятии должно оформляться судебным актом, а гражданину должно быть обеспечено право на его обжалование;

- положения различных нормативных актов, устанавливающие обязательный характер предварительного внесудебного разрешения жалоб (статьи 274 КоАП, 238-3, 238-4 ГПК и другие);

- положение статьи 238-4 ГПК, в соответствии с которым в суд не могут быть обжалованы действия органов государственной власти и управления и их должностных лиц, если законом предусмотрен иной порядок их обжалования;

- нормы подзаконных нормативных актов, устанавливающих для сотрудников уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел сокращенный (в сравнении с установленным Трудовым кодексом) срок для обжалования в судебном порядке решений об увольнении и наложении взысканий и другие нормы.

Наглядным примером положительных правовых последствий решений Конституционного суда может служить исполнение Постановления о признании части пятой статьи 306 УПК ПМР не соответствующей статье 46 Конституции ПМР. Данная норма исключала возможность обжалования и опротестования приговора Верховного суда ПМР, то есть возможность его проверки вышестоящей инстанцией.  Суд пришел к выводу, что право на судебную защиту, в целом реализуемое через совокупность различных правовых средств, предполагает охрану прав и законных интересов гражданина от незаконных решений и действий государственных органов и должностных лиц, в том числе от ошибочных решений суда. В соответствии с решением Конституционного суда названная норма утратила силу, осужденные приговорами Верховного суда лица получили возможность их обжаловать и реализовать свое право на судебную защиту. Уже в первый год после принятия решения Конституционного суда 37 приговоров Верховного суда, которые ранее обжалованию и опротестованию не подлежали, были пересмотрены вышестоящей инстанцией, и лишь 27 из них были оставлены без изменений. 3 приговора были отменены с направлением дела на новое судебное рассмотрение по первой инстанции, а 7 приговоров были изменены в сторону смягчения наказания, что свидетельствует об их дефектности с точки зрения законности и обоснованности.

Конституционный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Поэтому в ряде постановлений Конституционный суд признал не соответствующими Конституции отдельные оспариваемые нормы не по буквальному их смыслу, а по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой. В частности, по данному основанию Суд признал не соответствующими статье 46 Конституции ПМР:

- часть вторую статьи 270 КоАП ПМР, допускающую неисполнение судом обязанности вручить в установленный срок лицу, привлеченному к административной ответственности, копию постановления, что приводило к нарушению срока на его обжалование и, следовательно, права на судебную защиту. Признав сложившуюся практику применения оспариваемой нормы не соответствующей Конституции, Суд сформулировал в постановлении некоторые критерии самой правоприменительной практики;

- статью 352 УПК ПМР, основываясь на которой Председатель Верховного суда ПМР и его заместитель фактически продлевали без судебного решения срок задержания подозреваемого или обвиняемого лица на время проверки решения городского или районного суда, отказавшего в избрании этим лицам меры пресечения в виде содержания под стражей. В соответствии с принятым решением, в случае отказа суда в удовлетворении ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу подозреваемый или обвиняемый подлежат освобождению.

В соответствии с решениями Конституционного суда утратили силу нормативные акты или их отдельные положения, нарушавшие и другие конституционные права человека и гражданина, о чем свидетельствуют следующие отдельные примеры.

Так, нормы различных актов, которые наделяли административные органы полномочиями налагать штрафные санкции и самостоятельно, без судебного решения взыскивать штрафы, стоимость товара, явившегося непосредственным объектом нарушения таможенных правил, а также конфисковывать имущество собственника, признаны нарушающими конституционное право собственности (положения статей 206, 219, 227, 231-2 КоАП ПМР, статей 455, 448, 449 Таможенного кодекса ПМР, статьи 11 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», пунктов 3, 4, 5 Указа Президента ПМР «Об обеспечении инкассации денежной выручки»).

Отдельные нормы Положения «О правилах прописки, выписки и регистрации граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики» признаны Судом нарушающими право на свободу передвижения и выбора места жительства. Оспоренные нормы устанавливали полномочия паспортно-визового отдела «разрешать прописку», что предполагает возможность отказа гражданину в прописке в соответствии с «действующим законодательством», которое фактически данные вопросы не регламентировало.

Положение статьи 63 Жилищного кодекса МССР, в соответствии с которым гражданин мог быть признан утратившим право на жилую площадь ввиду длительного своего отсутствия в занимаемом жилом помещении, утратило силу, как нарушающее конституционное право на жилье. Суд пришел к выводу, что любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением.

Право на свободу и личную неприкосновенность Суд признал нарушенным оспариваемой гражданином статьей 352 УПК ПМР при продлении на основании этой нормы срока задержания подозреваемого или обвиняемого лица без судебного решения.

Конституционное право на социальное обеспечение Суд признал нарушенным положениями пункта 7 статьи 23 Конституционного закона ПМР «О статусе судей в Приднестровской Молдавской Республике». Данная норма не позволяла обеспечить членам семей судей, умерших по причинам, не связанным с исполнением ими служебных обязанностей, адекватную социальную защиту, поскольку для них не установлен специальный порядок пенсионного обеспечения в связи с потерей кормильца.

Право на защиту от безработицы и запрет принудительного труда Суд признал нарушенными положениями Закона ПМР «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год». Оспоренные положения устанавливали в качестве обязательного условия для получения пособия по безработице участие гражданина в социально полезных видах деятельности безвозмездно сроком четыре дня ежемесячно. Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения ограничивают право на защиту от безработицы путем создания таких процедур его реализации, которые сводят на нет само это право. Целевое назначение пособия по безработице состоит в том, чтобы предоставить безработному гражданину временный источник средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы, а вынужденное согласие на безвозмездную трудовую деятельность само по себе не соответствует принципу свободы труда.

13 нормативных актов либо их отдельные положения, оспариваемые в жалобах граждан, Конституционный суд признал соответствующими Конституции ПМР, ввиду чего они сохраняют свое действие и являются общеобязательными для всех субъектов права, должны применяться судами, другими правоприменительными органами и должностными лицами. В том числе, Суд признал соответствующими Конституции нормы статей 118, 131, 218, 238-5, 320 ГПК, статей 43, 155, 216, 221 УПК, статьи 76 Арбитражного процессуального кодекса (АПК), статей 152-12, 274 КоАП, положение статьи 196-1 Уголовного кодекса (УК), отдельные положения Законов ПМР «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике», «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики», «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», «О Республиканском бюджете на 2007 год», «О нотариате», Постановления Правительства ПМР «Об упорядочении экспорта ряда полезных ископаемых», Положения «О прохождении службы в органах внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики», Инструкции «О порядке исчисления и уплаты подоходного налога с физических лиц». Значительное количество актов, признанных соответствующими Конституции, объясняется прежде всего мотивами обращений граждан, которые ошибочно видят в Конституционном суде инстанцию, способную пересмотреть состоявшиеся по их делам решения правоприменительных органов.

Нередко Конституционный суд признает оспариваемую норму не противоречащей Конституции, однако выявляет ее конституционно-правовой смысл, исключающий иное толкование. Например, Суд признал не противоречащей Конституции статью 76 АПК ПМР, в соответствии с которой Арбитражный суд оставляет иск без рассмотрения, если истцом не соблюден досудебный (претензионный) порядок урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено законом для данной категории споров или договором. При этом Суд пришел к выводу, что оспариваемая норма не может служить основанием для отказа судом в рассмотрении жалобы гражданина на постановление таможенного органа. В ряде случаев Суд отказал в принятии к рассмотрению жалоб граждан на том основании, что оспариваемые нормы содержат положения, аналогичные тем, что уже были предметами конституционного контроля.

В целом граждане остаются наиболее активными заявителями, хотя количество их жалоб в Конституционный суд также имеет тенденцию к снижению. Причины этого явления самые различные. Однако следует признать, что Конституционный суд еще не добился достаточного признания и доверия граждан как орган эффективной защиты их прав.

5. Конституция ПМР относит к полномочиям Конституционного суда разрешение дел о конституционности правоприменительной практики. Глава 17 Закона о Конституционном суде устанавливает только перечень субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный суд с запросом в данной процедуре и общее условие допустимости такого запроса: если заявитель считает, что правоприменительная практика не соответствует Конституции ПМР.

С 2003 года в Конституционный суд поступило 10 запросов о проверке конституционности правоприменительной практики от Президента, Верховного Совета, Правительства ПМР, Уполномоченного по правам человека в ПМР. Пленумы Верховного и Арбитражного судов ПМР, а также Прокурор ПМР с подобными запросами в Конституционный суд не обращались.

Ввиду недостаточности правовой регламентации процедуры разрешения дел данной категории Конституционный суд в процессе их рассмотрения сформулировал определение понятия «правоприменительная практика», выявил ее признаки и специальные критерии допустимости запроса о проверке ее конституционности.

Конституционный суд исходил из того, что правоприменительная практика образуется в результате применения норм права (или правоприменительной деятельности). Определение понятия правоприменительной деятельности содержится в Законе ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики», в соответствии с которым правоприменительная деятельность (применение права) – «это осуществляемая в установленных действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики формах деятельность компетентных органов государственной власти и управления по реализации норм права и вынесению индивидуальных правовых актов, обязательных для лица или лиц, которым они адресованы». По мнению Конституционного суда, достаточная совокупность таких индивидуальных правовых актов и образует правоприменительную практику, конституционность которой может быть оспорена. Исходя из сформулированного определения понятия, Конституционный суд рассмотрел поступившие запросы и вынес два решения о конституционности оспариваемой правоприменительной практики. В семи случаях Суд отказал в даче заключений ввиду несоответствия запросов выявленным критериям допустимости.

Так, Верховный Совет оспаривал конституционность правоприменительной практики, сложившейся при направлении принятых законов Президенту для подписания и обнародования. Конституционный суд признал, что решение Президента об отклонении и направлении на повторное рассмотрение поступившего закона или его части имеет правоприменительный характер. Хотя решение об отклонении закона и связано с процессом законотворчества, оно не устанавливает каких-либо новых норм права, не изменяет и не отменяет действующие правовые нормы. Распоряжение Президента об отклонении закона является актом однократного действия, исчерпывающимся юридическим фактом отклонения закона, и распространяется только на данный конкретный случай, что присуще любому другому правоприменительному решению. Отклоняя принятый Верховным Советом закон, Президент применяет к конкретному случаю соответствующую конституционную норму, совершая тем самым правоприменительное действие, имеющее для законодательного органа государственной власти обязательный характер. Распоряжение об отклонении принятого закона влечет (или может повлечь) юридические последствия в виде предусмотренных законодательством соответствующих правоприменительных действий законодательного органа власти, в частности: создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, повторное рассмотрение закона Верховным Советом, повторное голосование в Верховном Совете.

Таким образом, решение Президента об отклонении принятого закона носит правоприменительный характер, а совокупность таких решений образует правоприменительную практику, конституционность которой может быть проверена Конституционным судом.

К аналогичному выводу о наличии правоприменительной практики пришел Суд при рассмотрении запроса Правительства, в котором оспаривалась конституционность правоприменительной практики Верховного Совета, связанной с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов. Конституционный суд признал, что сложилось обыкновение правоприменительной практики, в соответствии с которым Верховный Совет не согласовывает предварительно с главой государства и не устанавливает конкретные сроки рассмотрения законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости. Это, в свою очередь, приводит к тому, что законопроекты рассматриваются неоправданно долго и отклоняются лишь по прошествии длительного периода времени. Такое обыкновение правоприменительной практики не соответствует требованиям Конституции.

Президент обратился в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности правоприменительной практики принятия Верховным Советом законодательных актов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования ПМР. Глава государства утверждал, что на протяжении ряда лет законодательный орган принимает государственный бюджет с дефицитом, в том числе и по социально защищенным статьям, а на 2012 и 2015 годы – без реальных источников финансирования дефицита по социально защищенным статьям.

Оценивая правовую природу деятельности единственного законодательного органа по подготовке и принятию правовых актов, Конституционный суд признал, что она имеет правотворческий, а не правоприменительный характер, и поэтому не может быть предметом рассмотрения Конституционного суда. Сами принимаемые органом законодательной власти законы не могут рассматриваться в качестве индивидуальных правовых актов, совокупность которых образует правоприменительную практику. Законодательный процесс представляет собой сложную неоднородную систему организационных действий (процедур, стадий), результатом которых является создание закона, обладающего силой правового акта единой государственной власти.

Президент обратился с запросом о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета, сложившейся при даче Счетной палате ПМР поручений, которые наделяют ее правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности. Суд пришел к выводу, что заявитель по существу оспаривает законность постановлений Верховного Совета, которые он квалифицировал как индивидуальные (ненормативные) акты.

Однако контрольными полномочиям Счетная палата наделяется не на основании постановлений Верховного Совета, а в силу установлений Закона ПМР «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики». Таким образом, оценка конституционности правоприменительной практики Верховного Совета при даче поручений Счетной палате будет означать также и оценку конституционности положений Закона ПМР «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики», на которых эта деятельность основана, в то время как они заявителем не оспариваются.

Суд рассмотрел запрос Президента, в котором оспаривалась конституционность правоприменительной практики Верховного суда ПМР при рассмотрении уголовных и гражданских дел в кассационном порядке и в порядке надзора, сложившейся после 22 июля 2002 года. Используя правила действия правовых актов во времени и в пространстве, Конституционный суд исходил из необходимости рассмотрения правоприменительной практики в строгой взаимосвязи с положениями уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального и жилищного законодательства ПМР, вступивших в действие с 22 июля 2002 года. Из смысла норм УК ПМР следует, что преступность и наказуемость на территории ПМР определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, за исключением случаев, когда закон смягчает уголовную ответственность. Следовательно, законы и другие правовые акты Союза ССР, Молдавской ССР, ССР Молдова, а значит, и Постановления соответствующих Пленумов Верховных судов могут применяться только при рассмотрении дел по обвинению лиц, совершивших преступление до 22 июля 2002 года, то есть до введения в действие УК ПМР. При производстве по уголовным делам применяется уголовно-процессуальный закон, действующий соответственно во время дознания, предварительного следствия либо рассмотрения дела судом в соответствии с частью второй статьи 1 УПК ПМР. Указанная норма содержит прямой запрет, касающийся придания уголовно-процессуальному закону обратной силы, и дает возможность эффективно использовать новые формы процессуальной деятельности, обеспечивает дополнительные гарантии правосудия и повышение его эффективности, расширяет демократические начала судопроизводства. Следовательно, после 22 июля 2002 года при производстве по уголовным делам суды общей юрисдикции ПМР обязаны были применять УПК ПМР независимо от времени совершения правонарушения, а значит, и не имели права применять законы и другие правовые акты Союза ССР, Молдавской ССР, ССР Молдова, в том числе и Постановления Пленумов соответствующих Верховных судов, регламентирующие порядок уголовного судопроизводства. Данное обыкновение правоприменительной практики Верховного суда ПМР не соответствует Конституции ПМР.

В то же время Суд признал соответствующим Конституции ПМР обыкновение правоприменительной практики Верховного суда ПМР, сложившейся при рассмотрении указанных в запросе гражданских дел в соответствии с гражданско-процессуальным и жилищным законодательством МССР, действовавшими во время их рассмотрения.

В последние годы поступление в Конституционный суд запросов о проверке конституционности правоприменительной практики прекратилось. Следует отметить, что полномочие разрешать дела о конституционности правоприменительной практики первоначально входило в компетенцию российского Конституционного суда. Однако около 30 лет назад данное полномочие было исключено из его компетенции. При этом российский законодатель исходил из того, что орган конституционного контроля, осуществляя проверку конституционности нормативного акта, оценивает его в том числе и по смыслу, придаваемому сложившейся правоприменительной практикой.

6.  Вопрос о возможности пересмотра решений Конституционного суда длительное время остается дискуссионным. В соответствии со статьей 88 Конституции ПМР решения Конституционного суда окончательны. Конституционное положение об окончательности решений Конституционного суда конкретизируется в статье 85 Закона о Конституционном суде, которая устанавливает, что решение Конституционного суда ПМР является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения. При этом ни Конституция ПМР, ни Закон о Конституционном суде не устанавливают прямой запрет на пересмотр решений Конституционного суда.

Невозможность обжалования решений Конституционного суда законодатель установил исходя из его места в системе государственной власти и в судебной системе, особенностей конституционного судопроизводства. Окончательность решений Конституционного суда, отсутствие возможности их оспаривания обусловлены, по смыслу Конституции и Закона о Конституционном суде, тем, что нет каких-либо иных судебных инстанций, кроме Конституционного суда, правомочных проверять соответствие законов Конституции и лишать их в случае неконституционности юридической силы, как нет, согласно Конституции, каких-либо органов, правомочных проверять или отменять решения Конституционного суда.

Таким образом, конституционное положение об окончательности решений Конституционного суда означает недопустимость их обжалования, что не исключает возможности законодательного установления института их пересмотра.  

В мировой практике пересмотр решений конституционных судов явление достаточно редкое, но не уникальное. В Беларуси, Молдове, Кыргызстане и некоторых других государствах решения конституционных судов могут быть пересмотрены.

В 2018 году Закон о Конституционном суде ПМР был дополнен главой 17-1 (статьи 119-1, 119-2, 119-3), регламентирующей основания, порядок и последствия пересмотра решений Конституционного суда. Из содержания статьи 119-2 Закона о Конституционном суде следует, что законодательное установление института пересмотра решений Конституционного суда предоставляет прежде всего легальные возможности исправления выявленных судебных ошибок. Статья 119-2 устанавливает, что ходатайство о пересмотре решения Конституционного суда допустимо лишь при выявлении его явной ошибочности в строго ограниченных случаях. Это случаи, когда исполнение решения Конституционного суда повлекло или влечет внесение изменений в Конституцию; правовой акт либо отдельные его положения, признанные неконституционными, воспроизводят отдельные положения Конституции; решение Конституционного суда основано на правовой позиции, выраженной в решении Конституционного суда или его измененной части, утративших силу.

Основания, установленные для пересмотра решений Конституционного суда, являются бесспорными и однозначными, а их перечень – исчерпывающим, что исключает вероятность произвольного использования этого правового механизма. Поэтому законодательное установление института пересмотра решений Конституционного суда представляется правомерным.

3 июня 2003 года Конституционный суд принял постановление № 02-П/03 о толковании статьи 6 Конституции ПМР в части определения места прокуратуры в системе органов государственной власти ПМР. Суд установил, что прокуратура ПМР, выполняя государственные функции, не относится к органам законодательной, исполнительной и судебной власти, в связи с чем Верховному Совету надлежит законодательно определить ее место в системе органов государственной власти. Руководствуясь данным Постановлением, Верховный Совет ПМР исключил из Конституции ПМР отдельную главу 6, устанавливающую статус и полномочия прокуратуры ПМР проводить предварительное следствие и поддерживать государственное обвинение в судах, и дополнил главу 5 Конституции (Судебная власть) статьей 91, определяющей только надзорные полномочия Прокурора ПМР и подчиненных ему прокуроров за точным и единообразным исполнением Конституции и законов на территории ПМР. Таким образом, исполнение постановления Конституционного суда о толковании статьи 6 Конституции повлекло изменение самой Конституции и необоснованное отнесение прокуратуры к судебной власти.

27 апреля 2005 года Конституционный суд признал не соответствующими Конституции ряд положений Закона ПМР «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», основываясь именно на выводах Постановления от 3 июня 2003 года № 02-П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции ПМР.

В 2018 году Конституционный суд в соответствии с главой 17-1 Закона о Конституционном суде рассмотрел ходатайства Верховного Совета о пересмотре Постановлений от 3 июня 2003 года № 02-П/03 и от 27 апреля 2005 года № 03-П/05 и принял решения об их отмене.

7. Исполнение решений Конституционного суда является не только актуальной проблемой теории и практики конституционного правосудия, но и важнейшим показателем состояния конституционной законности в государстве. В случаях, когда решения Конституционного суда не исполняются или исполняются ненадлежащим образом, не достигаются цели, на обеспечение которых направлены эти решения. Такими целями, согласно статье 9 Закона о Конституционном суде, является защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории ПМР. Кроме того, неисполнение или ненадлежащее исполнение судебных решений подрывает авторитет органов, призванных их исполнить, а также и авторитет самого органа конституционного контроля.

Практика исполнения решений Конституционного суда неоднозначна. Большая часть актов конституционной юрисдикции исполняется своевременно и в полном объеме. Правовые позиции, закрепленные в решениях Конституционного суда, находят отражение в законах, указах Президента и других нормативных актах, используются при принятии решений исполнительными органами власти, судами общей юрисдикции и Арбитражным судом ПМР.

В тоже время негативные примеры неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного суда также имеют место в истории конституционного правосудия ПМР. Причинами подобных фактов являются несовершенство правового механизма исполнения актов конституционной юрисдикции. Однако в ряде случаев причиной неисполнения актов органа конституционной юрисдикции явился откровенный правовой нигилизм, сохраняющийся в некоторых властных структурах. Наглядным примером такого неуважения к закону и правопорядку явилось явное игнорирование главой государства в 2014-2015 годах решений Конституционного суда, обязывающих его подписать и обнародовать значительное количество принятых в установленном порядке законов, о чем указано в предшествующем изложении.

5 октября 2021 года Конституционный суд принял Постановление № 02-П/21, которым положение пункта 7 статьи 23 Конституционного закона ПМР «О статусе судей в Приднестровской Молдавской Республике» признано не соответствующим Конституции ПМР. В данном решении Суд указал, что Верховному Совету надлежит определить специальный порядок пенсионного обеспечения нетрудоспособных членов семьи судьи (судьи в отставке), находившихся на его иждивении, умершего вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью. К настоящему моменту названное решение Суда остается неисполненным. Воздерживаясь от исследования причин неисполнения указанного судебного решения, следует признать, что право отдельной категории граждан на социальную защиту продолжает нарушаться. Акт конституционной юрисдикции остается нереализованным более полутора лет, что нельзя признать допустимым.

Правовой механизм исполнения актов конституционной юрисдикции продолжает совершенствоваться по мере выявления проблем в этом процессе. Статья 86 Закона о Конституционном суде, которая регламентирует порядок приведения законов и иных правовых актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного суда, неоднократно подвергалась дополнениями и изменениям, в том числе в соответствии с решением Конституционного суда. Существующая в настоящее время законодательная конкретизация обязанностей государственных органов и должностных лиц в целом обеспечивает механизм реализации решений Конституционного суда в нормотворческой сфере. Этот механизм призван обеспечить неукоснительное исполнение решений Конституционного суда как важнейшего средства обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. В свою очередь полное и своевременное исполнение судебных решений укрепляет авторитет Конституционного суда, повышает значимость его решений.

8. В силу пункта 1 статьи 72 Конституции ПМР Конституционный суд обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения, то есть по вопросам законодательной регламентации полномочий и деятельности Конституционного суда по осуществлению конституционного правосудия. Конституционное судопроизводство регламентируется Законом о Конституционном суде ПМР. В процессе своей деятельности Суд внес (2008, 2013, 2019 годы) или поддержал (2012, 2014, 2022 годы) немало проектов законов о внесении изменений и дополнений в названный Закон.

В результате реализации Конституционным судом прав субъекта законодательной инициативы в Закон о Конституционном суде были внесены изменения и дополнения,   касающиеся расширения полномочий Конституционного суда (статья 9), порядка назначения судей Конституционного суда, вступления их в должность, срока полномочий и оснований их прекращения (статьи 6-8, 15, 18, 24), обязательности решений Конституционного суда (статья 12), неприкосновенности судей (статья 21), Регламента Конституционного суда (статья 35), принципов конституционного судопроизводства (статья 36), поводов и оснований к рассмотрению дела (статья 43), общих требований к обращению (статья 44), оснований отказа в принятии обращения к рассмотрению (статья 50), соединения и разъединения дел (статья 55), трансляции заседаний Суда в глобальной сети Интернет (статья 61, 62), приостановления и возобновления производства по делу (статья 68-1), видов решений Конституционного суда и порядка их принятия (статья 78, 79), юридической силы решения (статья 85), порядка  разъяснения  решения Суда (статья 89),  порядка исполнения судебных решений (статья 86), особенностей производства по отдельным категориям дел (главы 10-13, 15-17, 17-1).

Шесть раз Суд обращался с инициативой о внесении поправок в проекты законов о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год (2004, 2005, 2006, 2008 годы), а также принимал решения о заключениях на такие проекты (2015-2017 годы). Трижды вносились законодательные инициативы о поправках в проект Закона ПМР «Об оплате труда работников бюджетной сферы и денежном довольствии военнослужащих, сотрудников и лиц, приравненных к ним по оплате труда» в части, касающейся оплаты труда судей и сотрудников Конституционного суда (2003, 2004, 2008 годы).

Конституционный суд принял активное участие в работе Комиссии по выработке взаимосогласованного проекта Конституционного закона ПМР «О внесении изменений и (или) дополнений в раздел III «Основы государственного управления» Конституции Приднестровской Молдавской Республики» в 2011 году. При этом законодательная инициатива Конституционного суда, направленная на обеспечение реализации принципов разделения властей и независимости судебной власти, обусловила выработку единой позиции высших судебных органов ПМР.

В настоящее время Конституционный суд готовит законодательные инициативы, целью которых является расширение его полномочий и изменение порядка формирования.

Оценивая результаты реализации Конституционным судом права субъекта законодательной инициативы, можно констатировать, что они направлены на более эффективное осуществление конституционного судопроизводства и, в конечном счете, на укрепление конституционной законности в государстве.

9. В течение 20 лет деятельность Конституционного суда была направлена на обеспечение верховенства Конституции ПМР, взаимной ответственности государства и гражданина, соблюдение принципа разделения властей, предупреждение издания неконституционных нормативных актов, установление неконституционных законов, иных нормативных актов или действий, а в случае необходимости – толкование Конституции и законов.

При рассмотрении поступивших обращений Конституционный суд, в соответствии со своим предназначением, всегда стремился соответствовать природе арбитра в спорах во имя достижения истины и справедливости на основе права, закона, Конституции. При этом Суд, следуя принципам самоограничения и разумной сдержанности, дистанцировался от процессов с политической подоплекой, не позволял себе выйти за пределы собственных полномочий, определенных Конституцией, и оказаться втянутым в политические процессы.

Конституционный суд является атрибутом современного демократического конституционного устройства, без которого немыслимо поддержание в государстве конституционной законности, а следовательно – и законности в целом. Без эффективного конституционного контроля Основной Закон страны оказывается обреченным оставаться не более чем общей декларацией принципов, пожеланий, намерений.

Осознание в нашем обществе конституционализма в качестве основополагающего элемента идеологии, направленной на системное созидание приднестровской государственности, воспринимается Конституционным судом в качестве непреложного условия эффективного функционирования правовой системы Приднестровья.

Усилия Конституционного суда как одного из органов государственной власти концентрируются в соответствии со Стратегией развития ПМР на 2019-2026 годы, утвержденной Указом Президента ПМР № 460 от 12 декабря 2018 года, на формировании конституционно-правовыми методами политически сильного государства, успешной экономики и сплоченного общества.

С учетом общественных потребностей, характерных для современного этапа, деятельность по отправлению конституционного правосудия направлена на всемерное содействие обеспечению безопасности граждан, общества и государства, на торжество справедливости при формировании правовых норм и их повседневной реализации, на предоставление каждому равных условий к развитию. Оценивая состояние конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике, Конституционный суд считает его удовлетворительным, как и свой собственный вклад в ее укрепление.

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики