ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

КОНСТИТУЦИОННЫЕ  ОСНОВЫ  ИСПОЛНЕНИЯ  РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО  СУДА  ПРИДНЕСТРОВСКОЙ  МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ  И  НЕПОСРЕДСТВЕННОГО  ПРИМЕНЕНИЯ  НОРМ КОНСТИТУЦИИ  ПРИДНЕСТРОВСКОЙ  МОЛДАВСКОЙ  РЕСПУБЛИКИ

К концу 1994 года в Приднестровской Молдавской Республике сложился достаточный опыт конституционного строительства. Несколько лет республика существовала в процессе перехода от режима советской, а затем и парламентской республики к парламентско–президентской. Режим парламентско–президентской республики достаточно оправдал себя в условиях международной непризнанности государства, вооруженного конфликта с Республикой Молдова, но и показал свои недостатки в вышеперечисленных условиях. В условиях навязанного извне кризисного состояния приходилось принимать оперативные решения по изменению структуры государственного управления, принимать меры по более оперативному принятию решений как нормативно–правового, так и распорядительного характера. Режим парламентской республики и даже парламентско–президентской уже не мог обеспечить решения такого рода задач в существующем конституционном и, в целом, правовом поле. К тому же в Приднестровской Молдавской Республике отсутствовал важнейший институт, необходимый для нормального функционирования такого рода политического режима, – многопартийность. Причем многопартийность должна в таком случае определяться не числом партий, а их возможностью выступать в роли избирательной машины, то есть такого института государства и общества, который бы обеспечил аккумулирование, формирование общественного мнения и его реализацию через структуры представительной демократии. Показательным элементом зрелости конституционных традиций в государстве должен был стать конституционный суд (который был введен в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики как один из важнейших институтов государства), но именно из–за отсутствия этих традиций, а также необходимости стабилизации Конституции как основного закона государства он не был сформирован и не приступил к работе. Привычнее и проще было вносить изменения в Конституцию, чем в рамках действующей Конституции без изменения ее текста и в созданном ею правовом поле решать вопросы возникающих коллизий или конфликты, возникающие из противоречий норм правовых актов и самой Конституции.

В таких исторических условиях в Приднестровской Молдавской Республике приступила к разработке нового проекта Конституции рабочая группа. Ее задачей было обобщить опыт функционирования конституционных актов за 4 предшествующие года, учесть зрелые и оправдавшие себя конституционные традиции и конституционные новации иных государств (прежде всего Российской Федерации как государства родственного в силу исторических традиций), мировой опыт конституционного строительства.

Следует отметить, что мировая практика конституционного строительства (а равно и правотворчества в сфере конституционного строительства) к этому времени утвердилась в некоторых принципах построения основного закона государства. Как правило, современные конституции – это среднего объема правовые акты, фиксирующие фактически сложившееся правоотношения в обществе (то есть более не носящие учредительного характера), в структуре органов государственной власти строго следующие принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепляющие основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Для Европы характерно конституционное закрепление или режима «парламентской республики» или «парламентско–президентской республики». Большая часть конституций разделяется на две группы: условно назовем их «жесткие» (сложно изменяемые) и «мягкие» (изменяемые по относительно более простой процедуре). Для «жестких» конституций характерно установление сложной процедуры изменения конституции: либо через референдум, либо через специально созываемый орган (Российская Федерация). «Мягкие» конституции, как правило, изменяются парламентом государства.

Следует констатировать, что рабочая группа по разработке новой Конституции Приднестровской Молдавской Республики приняла во внимание весь этот опыт и, ориентируясь на опыт, прежде всего, Российской конституции 1993 года, разработала проект, в котором присутствуют основные элементы характерные для «жестких» конституций. Конституция Приднестровской Молдавской Республики принималась на всенародном референдуме в декабре 1994 года, и по возможности своего изменения структура Конституции была разделена на две части. Первая часть – «Основы конституционного строя» (раздел I), «Права, свободы, обязанности и гарантии человека и гражданина» (раздел II), «Изменение Конституции» (раздел IX) – была выделена в разделы, которые могут быть изменены только путем проведения всенародного референдума по вопросам изменения положений содержащихся в этих разделах (статья 124 Конституции). Такой референдум впервые был проведен в 2003 году, когда встал вопрос возможности введения частной собственности на землю. Ко второй части Конституции Приднестровской Молдавской Республики относятся разделы и входящие в них нормы, которые могут быть изменены как путем проведения всенародного референдума, так и парламентом – по особой, сложной процедуре принятия решения о таком изменении (статьи 125–128 Конституции). Не раз и не два в разного рода дискуссиях высказывалась позиция по поводу того, что и вторую часть Конституции можно изменять только на референдуме. Но с точки зрения права следует отметить, что в этом случае Конституция Приднестровской Молдавской Республики выполнила роль учредительного документа – народ Приднестровья, принимая Конституцию на референдуме, установил (учредил), если хотите, делегировал исключительное права внесения изменения в одобренный им документ высшему представительному органу государственной власти Приднестровья – Верховному Совету. Но и делегировав такое право, приднестровский народ связал парламентариев рамками для возможности такого рода изменений. Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет сложную внутреннюю структуру – раздел «Основы конституционного строя» выступает в структуре Конституции в качестве базового, то есть нормы иных разделов Конституции (а значит, и изменения, вносимые в эти нормы парламентом или иным законным путем) не могут противоречить нормам, содержащимся в этом разделе (часть вторая статьи 15 Конституции).

Введя такую сложную, но оправдывающую себя структуру Конституции, тем не менее, не был предусмотрен (в отличие от Российской Федерации, где в Конституции содержался институт государственной власти, обеспечивающий действенность такой сложной структуры Конституции – Конституционный суд) механизм обеспечения исполнения конституционного требования о недопустимости противоречия одних норм Конституции другим. В редакции Конституции 1995 года (будем называть ее так в связи с датой вступления ее в силу) не был предусмотрен ни орган государственной власти, который бы обеспечивал применение требования об устранении внутренних противоречий, ни процедура устранения таких противоречий, если бы они были выявлены (за исключением, конечно же, процедуры внесения изменений в саму Конституцию). А самый беглый правовой анализ редакции Конституции 1995 года указывает на наличие таких противоречий. Так, например, было установлено право председателя Верховного Совета (статья 65 Конституции) решения вопросов обеспечения деятельности комитетов по экологии и по телевидению и радиовещанию, то есть руководство исполнительных органов государственной власти представительным органом, что являлось прямым нарушением принципа разделения властей закрепленного в статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В редакции Конституции 1995 года не существовало прямо поименованного механизма разрешения коллизий, имеющих место в структуре Конституции, но такой механизм был найден явочным образом – Президент как глава государства и исполнительной власти своим решением образовал в структуре исполнительных органов власти аналогичные структуры управления. И надобность в такого же рода структурах, но подчиненных Верховному Совету, через некоторое время отпала (хотя меры по окончательной ликвидации комитета по телевидению и радиовещанию, подчиненного Верховному Совету были предприняты только в 2003 году). При этом исполнительная власть, и Президент – в частности, не предприняли никаких мер по устранению противоречий, заложенных в Конституции, то есть не предприняли мер по исполнению требований, содержащихся в части второй статьи 15 Конституции, и не обеспечили внесение изменений в статью 65 с целью приведения ее в соответствие со статьей 6 Конституции. Выработанная явочным порядком процедура неоднократно применялась исполнительными органами государственной власти (Президентом и Правительством) в отношении проектов решений рассматриваемых Верховным Советом. Указание на возможность применения такого рода действий всегда (или почти всегда, как будет замечено далее) приводило к тому, что между ветвями государственной власти находился консенсус, и принимаемое решение не выходило за пределы конституционного поля.

Таким образом, был выработан механизм обеспечения исполнения отдельных норм Конституции путем использования внутренних механизмов деятельности, которые присущи одной из ветвей государственной власти. Следует считать создание такого механизма возможностью, заложенной в норме, содержащейся в пункте 2 статьи 74 Конституции («Президент Приднестровской Молдавской Республики является гарантом Конституции, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» ).

В соответствии с редакцией Конституции 1995 года конституционный контроль был возложен на Верховный суд Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 101), но, несмотря на необходимость неоднократного вмешательства судебной власти для оценки конституционности решений тех или иных ветвей государственной власти, которые противоречили Конституции, такой случай имел место лишь один раз. Да и то вмешательство судебной власти и вынесенное ею решение по оценке конституционности принятого правового акта было вынужденным, так как затрагивало основы правосудия. В частности Верховным Советом был принят конституционный закон, приводящий к расширению депутатского иммунитета до такой степени, что выводил любые действия депутатов из–под какого–либо контроля со стороны правосудия.

В связи с отсутствием судебной практики (в том числе и из–за нежелания существующих судебных органов расширять пределы своей деятельности), процедуры судебного разрешения противоречий по вопросам конституционности или неконституционности тех или иных актов, решений не была выработана понятная и непротиворечивая процедура применения нормы пункта 2 статьи 101 Конституции о судебном контроле конституционности.

В силу ряда политических и экономических причин в 1999 – 2000 годах была проведена большая работа по разработке новой редакции Конституции 1995 года, целью которой были переход к президентской форме правления, закрепление принципа оперативности формирования исполнительных органов государственной власти и управления, введение конституционных механизмов, позволяющих закрепить прогресс Приднестровской Молдавской Республики по пути строительства правового государства (в частности, путем ужесточения и усложнения процедур законотворческой деятельности), отказ от наследия советского периода правления и установление традиций конституционализма в деятельности органов государственной власти и взаимодействия государства и гражданского общества.

Основным нововведением в деле развития и стабилизации конституционных традиций, перехода к правовому государству стало закрепление в редакции Конституции 2000 года нового органа государственной власти – Конституционного суда. Орган конституционного правосудия, каким призван стать в Приднестровской Молдавской Республике Конституционный суд, нормами Конституции был закреплен в качестве органа стабилизирующего конституционные традиции. Формирование его на семилетний срок должно обеспечить его политическую преемственность среди других органов государственной власти, порядок формирования (всеми ветвями государственной власти) – его равноудаленность от всех ветвей государственной власти и одновременный учет (а точнее – опору) интересов государства и общества, окончательность и неполитичность его решений – стабилизацию защищаемых им общественных отношений и предложение обществу решать возникающие проблемы не путем внесения изменений в Конституцию, а путем ее творческого и строго правового правоприменения. Будем надеяться, что практика покажет правильность избранных решений.

Теперь непосредственно о механизме исполнения принятых Конституционным судом решений.

В настоящее время (несмотря на уже значительное число принятых Конституционным судом решений) всеобъемлющего и действенного механизма исполнения принятых Конституционных судом решений не выработано и не закреплено законодательно. Можно предположить, что вряд ли будет в этом случае применимо исполнительное производство, которое действует в рамках уголовного, гражданского и арбитражного судопроизводства. Однако поиск решений в этой области права нас приводит к необходимости применения ранее выработанной процедуры – «явочная процедура» (механизм обеспечения исполнения путем использования внутренних механизмов деятельности, которые присущи одной из ветвей государственной власти). Но такая процедура применима и наиболее эффективна, когда наибольший объем исполнения решений Конституционного суда возлагается на исполнительные органы государственной власти, к тому же построенные на принципах единоначалия и в рамках политического режима «президентской республики». Это связано с возможностью оперативного исполнения принятого решения Конституционного суда путем внесения изменений в правовые акты исполнительной власти, признанные неконституционными (оперативность такого рода действий от 1 дня до 2–х недель). В отдельных случаях «явочная процедура» применима исполнительными органами государственной власти и в случаях, когда основная обязанность по исполнению решений Конституционного суда возлагается на законодательный орган государственной власти. Но он в силу своей политичности (коллегиального характера принимаемых решений, разной политической ориентации своих членов, наличия традиций правовые вопросы решать с политической точки зрения и отсутствия оперативности в рассмотрении актов) не может (или «не хочет» ) принять должное решение. Тогда исполнительные органы государственной власти так обеспечивают применение актов принимаемых Верховным Советом, чтобы такое применение соответствовало решению Конституционного суда (Постановление КС от 8 июля 2003 года «По делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета от 28 декабря 2001 года № 418 «О безвозмездной передаче государственного предприятия «Рыбхоз «Днестр» из государственной собственности в муниципальную» ). Либо был выработан в системе исполнительных органов государственной власти новый организационный механизм недопущения вступления в силу правовых актов, заведомо противоречащих решению Конституционного суда – Президент (как гарант Конституции в соответствии с пунктом 2 статьи 70 Конституции) отказался подписывать и передавать для официального опубликования, а значит – и вступления в силу, проект закона, противоречащего вступившему в законную силу решению Конституционного суда (Постановление КС от 3 июня 2003 года «По делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» (в части определения места прокуратуры в системе органов государственной власти).

Следует констатировать, что в силу упомянутых уже выше причин Верховный Совет как законодательный орган не создал (и пока, по всей видимости, и не стремится этого делать) действенного и достаточно оперативного механизма обеспечения исполнения решений Конституционного суда самим Верховным Советом в тех случаях, когда только законодательный орган может и обязан принять правовой акт для приведения ранее изданного акта в соответствие с решением Конституционного суда. Практика сегодняшнего дня показывает, что период выборочного исполнения решений Конституционного суда Верховным Советом занимает от полугода до года. В отношении же Постановления КС «По делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» (в части определения места прокуратуры в системе органов государственной власти) депутаты Верховного Совета затеяли вполне серьезную дискуссию о возможности и целесообразности неисполнения решения Конституционного суда.

Балала В.А.,

министр  юстиции

Приднестровской Молдавской Республики




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|