ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  И

АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ  СООТНОШЕНИЯ  ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ  И

МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В  ПРАВОВЫХ  ПОЗИЦИЯХ  КОНСТИТУЦИОННОГО  СУДА

Современный процесс преобразования общества поставил перед каждым государством, ставшим на путь демократических преобразований, множество сложных правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих неотложного решения, одна из которых – формирование концепции и создание эффективно действующей системы местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия.

В ходе эволюции теоретической мысли о местном самоуправлении несмотря на сложившееся многообразие теорий о сущности и правовой природе местного самоуправления, каждая из которых содержит как сильные, так и слабые стороны, актуальной была и остается дискуссия о государственных и общественных чертах местного самоуправления, соотношении  местного самоуправления и государства. Спор этот ведется научным сообществом не одно столетие, так как в этих аспектах невозможно установить универсальную формулу, приемлемую «для всех времен и народов».

На основе традиционных и сложившихся современных концепций местного самоуправления, их теоретических основ и практики реализации в различных государствах можно сделать вывод, что основным критерием выделения тех или иных концепций (моделей, систем)  местного самоуправления являются, прежде всего,  принципы, которые лежат в основе отношений местных органов с органами государственной власти. В связи с этим выделяют две классические концепции (модели) их взаимоотношений: «модель партнерства» и «агентскую модель». Первая рассматривает такое взаимоотношение, как отношения партнеров и равноправных товарищей, а в рамках второй местные органы считаются  своеобразным инструментом органов государственной власти для реализации их политики на местах. Однако ввиду абстрактности и полярности указанных концепций в  научной литературе выдвигается еще одна – «концепция взаимозависимости» [1].

Следует отметить, что соотношение  и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического, социального характера.

Концептуальные основы отношения государства к местному самоуправлению отражаются в нормах  Основного Закона государства. Например, в Конституции Грузии 1995 года отдельная глава о местном самоуправлении отсутствует, а в Общих положениях закреплено, что «вопросы местного значения граждане Грузии  решают посредством местного самоуправления без ущерба для суверенитета  государства. Порядок создания, полномочия органов местного самоуправления и их отношения с государственными органами определяются органическим законом» (п. 4 ст. 2 Конституции Грузии) [2].

Конституции некоторых государств достаточно подробно регламентируют рассматриваемую сферу управления и посвящают этому целые главы и разделы. Так отдельные главы о местном самоуправлении включены в Конституцию Армении 1995 г. (глава 7 «Территориальное управление и местное самоуправление»), Конституцию Республики Беларусь 1996 г. (раздел V «Местное самоуправление»), Конституцию Республики Казахстан 1995 г. (раздел VIII «Местное государственное управление и самоуправление»), Конституцию Литовской Республики 1992 г. (глава X «Местное самоуправление и управление») [3]. В  разделе XI «Местное самоуправление»  Конституции Украины 1996 г. находят свое закрепление конституционные  основы становления, функционирования и реализации публичной самоуправленческой власти. В Конституции Республики Молдова 1994 г. понятие «местное самоуправление» не применяется, а  вопросы местного публичного управления закреплены в главе VIII «Публичное управление».

Следует отметить, что, если в Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), то, например, в Казахстане «местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории» (п. 1 ст. 87 Конституции Республики Казахстан).

В Приднестровской Молдавской Республике местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя (ст. 7 Конституции ПМР). Однако глава 4 Конституции «Местное государственное управление и местное самоуправление», содержащая всего три статьи, в большей части регламентирует местное государственное управление. В ней закреплено, что Советы народных депутатов городов, районов, сел (поселков), являющихся административно-территориальными единицами Республики, входят в единую систему  представительных органов государственной власти (ст. 77), а государственные администрации городов и районов входят в единую систему исполнительных органов государственной власти и осуществляют функции государственного управления в городах и на территориях районов (ст. 78). Система местного  самоуправления, порядок  формирования, основные принципы деятельности, финансовая и экономическая основа и государственные гарантии самостоятельности местного самоуправления регулируются законодательством (ст. 79).

Несмотря на провозглашение Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и действующим законодательством местного самоуправления, фактическое состояние организации управления на местах свидетельствует о том, что реализована система местного государственного управления при отсутствии местного самоуправления.  Законодательство не предполагает организационной самостоятельности органов местного самоуправления и закрепляет единственно возможную схему управления территориями без учета какой-либо местной специфики: «совет – государственная администрация». При этом  местные советы  являются выборными органами (п. 2 ст. 77 Конституции ПМР), а главы государственных администраций  назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом,  как все должностные лица в системе исполнительной власти, которые непосредственно подчиняются Президенту как главе исполнительной власти (п. 2 ст. 74, п. 2 ст. 78  Конституции ПМР).  Таким образом, в Приднестровской Молдавской Республике местные советы и государственные администрации входят в единую систему органов государственной власти и управления, находятся в организационной (право распустить, освободить от должности) и административной (право отменить решения) зависимости от вышестоящих органов управления.

Становление реального местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования правового государства и гражданского общества. К сожалению, не только для проведения, но даже для начала реформы местного государственного управления и местного самоуправления существуют препятствия как объективного, так и субъективного характера. В настоящее время отсутствует какая-либо государственная концепция развития местного самоуправления; не сформирована необходимая и достаточная  законодательная  база; территориальная основа направлена на обеспечение административной управляемости территорий, а не на эффективность решения местных вопросов; законодательство не предполагает  организационной самостоятельности местного самоуправления; отсутствуют финансовая и бюджетная основа местного самоуправления. Ситуация осложняется тем, что формирование собственной системы законодательства происходит преимущественно  на основе российской,  которая, в свою очередь, построена  на совершенно иных принципах взаимоотношений  государства и местного самоуправления. Следует также отметить неготовность, правовое непонимание и, в большей части, нежелание  органов государственной власти, местных органов и самого населения реформировать сложившуюся  систему управления на местах, принять действенные меры по ее демократизации в целях  наиболее эффективного решения вопросов местной жизни в интересах местного сообщества.

В связи с этим полезным для нас представляется опыт зарубежных государств в области конституционно-правового регулирования местного самоуправления и реализации принципов локальной демократии. В целях поиска оптимальных моделей и форм организации, осуществления и гарантирования местного самоуправления представляют интерес и наиболее актуальные проблемы в данной сфере, а также возможные  способы их разрешения.

В настоящее время в России и Украине  уже накоплена определенная практика судебной защиты  местного самоуправления. Важнейшую роль в этой области занимают решения Конституционного Суда, которые имеют принципиальное значение для понимания  места и роли местного самоуправления в политической системе государства, признания конституционных ценностей местного самоуправления в правовом, демократическом, социальном государстве.

Анализ практики органов конституционного правосудия  России и Украины по вопросам судебной защиты прав местного самоуправления свидетельствует, что основная направленность их решений заключается в государственном гарантировании с помощью средств конституционного контроля  самостоятельности местного самоуправления.

В решениях Конституционного  Суда Российской Федерации нашли конституционно-правовое разрешение многие проблемы, касающиеся  местного самоуправления, в том числе вопросы соотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти на местах, разграничения их компетенции. По данным актуальным проблемам Конституционным Судом Российской Федерации на основе конституционных положений о местном самоуправлении были сформулированы следующие правовые позиции:

1. Указание на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной [4].

2. Не могут быть созданы органы представительной и  исполнительной государственной власти территориальных единиц, не обозначенных в конституции (Уставе) субъекта Федерации в качестве административно-территориальных, непосредственно  входящих  в состав территории субъекта. На этом  уровне  публичная власть  осуществляется посредством  местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти [5].

3. Возможность передачи органам государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме  может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на соответствующей части территории. Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования [6].

4. Территориальные  органы государственной власти могут действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции [7].

5. Вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.  На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление [8].

6. Создавая органы государственной власти, субъект РФ не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов  местного значения, подчинять  органы местного самоуправления государственным органам  и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения [9].

7. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени [10].

8. Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо [11].

В решениях Конституционного Суда России по вопросам местного самоуправления сформулированы и другие важные правовые позиции, направленные на обеспечение конституционной гарантии самостоятельности местного самоуправления.

Конституционный Суд Украины за время своей деятельности принял более 40 решений, которые в разной степени касаются проблем местного самоуправления. Дела, непосредственно связанные с местным самоуправлением и имевшие большой общественный резонанс, касались совмещения должностей  народного депутата Украины и городского головы, выборов депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов, особенностей осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе Киеве, статуса депутатов местных советов и др. При рассмотрении некоторых дел были разрешены также вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, рассматривая вопрос административно-территориального устройства, Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что вопросы создания и ликвидации района (элемента административно-территориального устройства государства, созданного по инициативе государства) находятся в компетенции Верховной Рады Украины. Принятие решений о создании либо ликвидации районов в городе (элемента внутреннего муниципального устройства города), исходя из естественно-правовой природы муниципального управления в Украине, относится к ведению территориальных громад и их представительных органов [12].

Ученые-правоведы, отмечая значимость правовых позиций Конституционного Суда для теории и практики, подчеркивают, что они развивают теорию конституции, конституционного права и конституционализма в целом [13], являются  средством, инструментом познания сущности Конституции [14], Конституционный Суд посредством выработки правовых позиций «активно формирует доктрину конституционного права» [15].

Для развития и эффективной реализации местного самоуправления  правовые позиции Конституционного Суда носят концептуальный характер, так как содержат конституционно-правовое разрешение рассмотренной Конституционным Судом проблемы защиты прав на осуществление местного самоуправления отдельных граждан, органов местного самоуправления, муниципальных образований в целом; оказывают направляющее воздействие на правотворчество как на уровне государства в целом, так и на уровне местного самоуправления; обеспечивают чистоту правового поля для муниципально-правового регулирования  на основании и в соответствии с Конституцией государства.

Литература

1. Черкасов А.И. Сравнительное  местное управление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. – С. 115.

2. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / Под общей ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – С. 723.

3. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / Под общей ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – С. 281-282, 325-326.  Т. 2. – С. 192-193, 356-357.

4. Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». – СЗ РФ. – 1997. – № 5. – Ст. 708; Постановление Конституционного суда  РФ от 15 января 1998 г. № 3-П  по делу о проверке конституционности статьей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». – СЗ РФ. – 1998. – № 4. – Ст. 532.

5. Абз.  6 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». – СЗ  РФ. – 1997. – №  5. – Ст.708.

6. Постановление Конституционного суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П  по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». – СЗ РФ. – 2000. – № 50. – Ст. 4943.

7. Абз. 10 п.4  мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». – СЗ  РФ. – 1997. – № 5. – Ст. 708.

8. Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». – СЗ РФ. – 1997. – № 5. – Ст.708; Постановление Конституционного суда  РФ от 15 января 1998 г. № 3-П  по делу о проверке конституционности статьей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». – СЗ РФ. – 1998. – № 4. – Ст. 532; Постановление Конституционного суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П  по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». – СЗ РФ. – 2000. – № 50. – Ст. 4943.

9. Абз. 6 п. 3 Определения  Конституционного суда  РФ от 4 марта 1999 г. № 19-О  по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан». – СЗ РФ. – 1999. – № 15. – Ст. 1928.

10. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в абз. 3 п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей  80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

11. Постановление Конституционного суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». – СЗ РФ. – 2000. – № 50. – Ст. 4943.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п’ятій статті 140 Конституції України, і поняття «організація управління районами в містах», яке вживається в частині п’ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) від 13 липня 2001 року.

13. См.: Витрук Н. Правовые позиции Конституционного суда Российского Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. – 1999. – № 3. – С. 98.

14. Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного суда РФ в науке конституционного права России. // Право и политика. – 2004. – № 8. – С. 12.

15. См.: Конституционное право. Отв.ред. В.В. Лазарев. М., 1999. – С.92.

Кундельчук  Е.А.,

начальник правового отдела Конституционного

суда Приднестровской Молдавской Республики




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|