ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА



Изотова И.В., главный специалист правового отдела Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики
Попова М.В., главный специалист правового отдела Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики

Понятие главы государства и его правовое положение в системе разделения властей

Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности и единства народа.
Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах – это наследственный монарх (Бельгия, Великобритания, Дания, Норвегия, Испания), в республиках – выборный президент (Албания, Болгария, Германия, Италия, Польша, Румыния, Словакия, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Чехия, Эстония и др.). Государство нуждается в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях.
Таковым и является Глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван укреплять государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.
Место, занимаемое в системе государственной власти и полномочия главы государства при различных формах правления, в зависимости от характера политического режима не всегда прослеживаются достаточно ясно и отчетливо.
В правовом государстве статус Президента, как главы государства, максимально точно определяется Конституцией и принятыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность прав и свобод граждан в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.
В соответствии с конституциями разных стран, статус главы государства может быть отнесен к законодательной, либо к исполнительной ветви власти, он может быть также символом государственности, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, единоличным властителем. Вопрос о правовом статусе главы государства должен решаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей Конституцией, национальным законодательством.
Должность главы государства бывает единоличной (монарх или президент) и коллегиальной (постоянно действующий орган парламента, им избираемый). В прошлом коллегиальными были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в основном странах тоталитарного социализма. Например, в настоящее время, в Швейцарской конфедерации функции главы государства осуществляет Федеральное Правительство, состоящее из семи членов, избираемых на четыре года Федеральным собранием (парламентом). Председательствует в Федеральном Совете Президент конфедерации, который избирается сроком на один год Федеральным собранием из числа членов Федерального Совета. Традиционные функции главы государства исполняются как Федеральным Правительством, так и Президентом, то есть в Швейцарии функции главы государства и правительства сосредоточены в одном органе, который формируется так же, как избирается обычно президент парламентарной республики.
Касаясь положения главы государства в системе органов государственной власти, мы подразумеваем соотношение его функций (полномочий) с законодательной и исполнительной властями.
Принцип разделения властей, присущий всем демократическим правовым государствам, предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями, в отношении законодательства это созыв законодательного органа, опубликование законов, право роспуска, иногда право вето, формирование правительства, а также право увольнять министров и отправлять правительство в отставку. В отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование.
Следует отдельно отметить взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (Франция) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти.
Глава государства может быть легитимным, заняв свой пост, пройдя определенные процедуры на основании определенных законов, признаваемый в этом качестве своими гражданами и другими государствами, и нелегитимным, т.е. захватившим эту должность, узурпировавшим ее, но реально выполняющим функции главы государства и подчинившим себе остальные звенья государственной машины. Способы легитимации могут быть самыми различными: в республике – избрание президента, в монархии – получение должности монарха по наследству. Нелегитимный глава государства – это, как правило, диктатор, глава военной хунты, захвативший власть при помощи насилия.

Конституционно-правовой статус Президента

Само понятие «президент» определяется как выборный глава государства. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства» (Албания, Беларусь, Болгария, Россия, Словакия, Чехия, Эстония), «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция), «высшее должностное лицо» (Россия с 1991 по 1993 годы).

Конституционный статус Президента, как и всякого другого органа, реализуется в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства, а также складывается из его компетенции, способа выборов и ответственности за свою деятельность. Особенности решения каждого из указанных элементов президентского статуса определяют степень демократизма института Президента, его политическую и правовую природу.
Анализ и сравнение Конституций стран Европы и Содружества Независимых Государств с целью определения унифицированных и специфических черт правового положения Президента, как главы государства, позволяет выделить некоторые общие и особенные моменты.
Прежде всего, следует отметить тот факт, что в отличие от европейских зарубежных стран, где глава государства – это президент либо монарх, во всех странах Содружества Независимых Государств действует исключительно институт Президентства. Отличительной чертой института главы государства стран Содружества, является его относительно недавнее введение в конституционно-правовой механизм осуществления государственной власти. В таких странах как Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Туркменистан, Узбекистан пост Президента был учрежден в 1990 году. В 1991 году институт Президента был введен в России, Украине, Армении, Грузии. 22 октября 1991 года должность Председателя Приднестровской Молдавской Советской Социалистической республики была переименована в должность Президент ПМССР. В 1994 году институт президентства учрежден в республике Беларусь. Статус Президента определен конституциями этих стран: глава 3 раздела IV Конституции Беларуси – «Президент Республики Беларусь»; раздел III Конституции Казахстана – «Президент»; глава V Конституции Молдовы – «Президент Республики Молдова»; раздел V Конституции Украины – «Президент Украины» и другие. Помимо положений Основного Закона, порядок избрания и процедурные стороны деятельности Президента в странах СНГ регламентируются национальным законодательством.
Каждой европейской стране, включая страны Содружества присуща, различная модель Президентуры.
В парламентской республике Президент, как правило, избирается парламентом, либо особой избирательной коллегией. Глава государства формально наделен широкими полномочиями, но на деле они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись.
В условиях парламентарной системы Президент может оказать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента, а его полномочия осуществляют другие государственные органы, в основном правительство.
Для Президента парламентской республики характерны следующие признаки:
1) Президент республики наделяется статусом главы государства (часть первая ст. 86 Конституции Албании, часть первая ст. 87 Конституции Италии, п. 1 ст. 101 Конституции Словакии, п. 1 ст. 54 Конституции Чехии, ст. 77 Конституции Эстонии);
2) Президент республики избирается не народом, а парламентом (резервная процедура – особым органом, включающим членов парламента и представителей ряда других органов): п. 2 ст.87 Конституции Албании, § 29 Конституции Венгрии, часть первая ст. 83 Конституции Италии, п. 1 ст. 78 Конституции Молдовы, п. 2 ст. 101 Конституции Словакии, ч.1 ст.101 Конституции Турции, часть вторая ст. 54 Конституции Чехии, ст. 79 Конституции Эстонии;
3) Президент не несет ответственности за исполнение своих функций (часть первая ст. 90 Конституции Албании, часть первая ст. 90 Конституции Италии, часть третья ст. 54 Конституции Чехии);
4) Президент республики имеет право роспуска парламента или одной из его палат в строго определенных конституцией случаях (часть первая ст. 88 Конституции Италии, ст. 85 Конституция Молдовы, п. «д» ст. 102 Конституции Словакии, часть первая ст. 12, п. «с» ст. 62 Конституции Чехии,) или объявить внеочередные парламентские выборы (п. 3 ст. 78 Конституции Эстонии);
5) важнейшие акты президента республики, кроме действий по назначению правительства, промульгации законов и ряда личных инициатив требуют контрассигнации премьер-министром или другим соответствующим членом правительства (абзац 2 параграфа 30 Конституции Венгрии, п. 2 ст. 94 конституции Молдовы, часть первая ст. 105 Конституции Турции, часть третья ст. 63 Конституции Чехии).
Кроме, того Конституции некоторых парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства, так статья 92 Конституции Италии устанавливает: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров».
Таким образом, в парламентарной республике роль президента в государственных делах крайне мала, вся исполнительная власть находится в руках правительства, точнее, его главы, парламент формально занимает господствующее положение, но и он часто подчиняется на деле правительству, будучи связан с ним партийными узами.
Эта система обеспечивает высокую степень концентрации власти в одних руках при наличии в парламенте доминирующей партии или коалиции.
Полупрезидентская форма правления - получила весьма широкое распространение в новейших конституциях. В ее основе лежит принцип: сильный президент – сильное правительство – сильный парламент, хотя президент, как правило, оказывается сильнее двух последних. Дуализм исполнительной власти при этой форме наиболее ощутим и последователен.
Термин «полупрезидентское правление» впервые был употреблен в 1970 году в учебнике политических учреждений во Франции. Вот как определяет его французский правовед, специалист в области конституционного права М. Дюверже: «Под полупрезидентским правлением мы понимаем органы государственной власти одной из западных демократий, которые объединяют два следующих элемента.
1. Президент республики, избранный всеобщим голосованием и получивший соответствующую власть.
2. Премьер-министр и правительство, ответственное перед депутатами. К таким странам он относит Финляндию с 1919 г., Австрию с 1929 г., Ирландию с 1937 г., Исландию с 1945 г., Францию с 1962 г. и Португалию с 1976 г. Теперь сюда можно отнести Румынию с 1991 г., Польшу с 1992 г., а также страны, возникшие на постсоветском пространстве – Украину с 1996 г., Хорватию, Казахстан и Грузию.
В условиях полупрезидентской республики, Президент республики, является главой государства, но не исполнительной власти. Однако совершенно отличным (и весьма характерным) образом определяются роль и функции президента:
- он является «гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности» (ст. 80 Конституции Румынии 1991 г.);
- «следит за соблюдением конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимости ее территории» (п. 2 ст. 126 Конституции Польши 1997 г.);
- «обеспечивает последовательность и единство Республики, и нормальное функционирование государственной власти» (ст. 94 Конституции Хорватии 1990 г.);
- «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичной власти» (Франция);
- Президент может созывать заседания правительства и председательствовать на них (ст. 87 Конституции Румынии, ст. 102 Конституции Хорватии);
- Президент обладает правом «сильного» вето: «до подписания закона Президент Республики может обратиться в Конституционный Трибунал с предложением рассмотреть вопрос о соответствии закона Конституции. Президент Республики не может отказать в подписании закона, который Конституционным Трибуналом признан соответствующим Конституции» (п. 3 ст. 122 Конституции Польши), сходное положение содержит ст. 136 Конституции Португалии;
- Президент может самостоятельно назначать референдум (п. 5 части третьей ст. 144 Конституции Польши, ст. 98 Конституции Хорватии, ст. 90 Конституции Румынии).
В отдельных случаях конституция прямо устанавливает двойную ответственность правительства – перед парламентом и президентом (Конституция Хорватии 1990 г.), но в большинстве случаев такая ответственность в полупрезидентских республиках подразумевается и осуществляется на практике.
В целом в полупрезидентской республике парламентарные и президенциалистские начала уравновешивают друг друга, однако в отношении законодательной власти, «полупрезидентская модель» с одной стороны ограничивает прерогативы Президента в законодательном процессе, но с другой наделяет его полномочиями по роспуску парламента.
При президентской форме правления Президент является главой исполнительной власти (Беларусь, Кипр, Приднестровская Молдавская Республика, Россия) и непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом:
- «Президент Приднестровской Молдавской Республики является главой государства и возглавляет исполнительную власть в Республике» (п. 1 ст. 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики);
- «исполнительная власть осуществляется Президентом…» (часть первая ст. 46 Конституции Кипра).
Президентская власть в странах президентского типа – это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами, но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной властей. Сильная президентская власть никак не подрывает демократичный характер правового государства – напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.
Учреждение института Президентства в Приднестровской Молдавской Республике открыло новый этап в становлении и развитии Приднестровской государственности, а также свидетельствовало о восприятии государственно-политических институтов демократических стран.
На начальном этапе, форма правления в Приднестровской Молдавской Республике видоизменялась от советской к парламентской и далее к смешанной – парламентско-президентской с введением поста Президента республики. Позже, в соответствии с Конституцией 1995 г., форма республиканского правления стала ближе к президентской: Президент становился главой государства и избирался гражданами республики в ходе прямых выборов; ему принадлежали основные прерогативы в сфере исполнительной власти, одновременно он являлся Верховным Главнокомандующим.
В результате принятия Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 30 июня 2000 года № 310-КЗИД «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» Приднестровская Молдавская Республика стала президентской, что преобразило характер взаимодействия высших органов государственной власти.
Например, формирование органов исполнительной власти в соответствии с п. 2 ст. 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент может проводить самостоятельно, без обязательного ранее согласования с Верховным Советом, который утратил право участвовать в формировании органов исполнительной власти: «Президент осуществляет общее руководство исполнительными органами и обеспечивает их взаимодействие с другими органами государственной власти, исполнительные органы государственной власти и управления, должностные лица, возглавляющие их, подотчетны Президенту».
Изменился порядок формирования судебных органов и в части назначения судей – его стал производить сам Президент (п. 1 ст. 83 Конституции ПМР). Исключение составляют должности председателей Конституционного, Верховного и Арбитражного судов. Решение о назначении и освобождении их от должности принимается Верховным Советом по представлению Президента.
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления. Компетенция президента в зарубежных странах и странах СНГ определена конституциями и специальными законами этих государств.

Полномочия Президента

Президент обладает следующими полномочиями:

- представительство государства вовне и внутри страны. В этом качестве он председательствует на различных церемониях, на праздновании национальных праздников, выступает с приветствием и посланием к народу по поводу знаменательных дат и событий, назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государственной власти и, кроме того, выполняет функции главного дипломата страны. Во внешнеполитической сфере президент руководит внешней политикой государства, представляет страну в международных отношениях, ведет переговоры с иностранными государствами, заключает межгосударственные договоры и соглашения (Армения, Беларусь, Венгрия, Греция, Грузия, Кипр, Латвия, Молдова, Польша, Россия, Словакия, Украина, Чехия и др.);
- в отношении парламента и осуществлении им законодательной власти. Конституционно-правовые отношения между президентом и парламентом строятся на принципах системы сдержек и противовесов. Президент назначает дату выборов в парламент, созывает парламент на сессии, может досрочно распустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкционирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их (Армения, Беларусь, Греция, Ирландия, Португалия, Россия, Словакия, Украина). Президент имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом, в большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большинство голосов (Болгария, Россия, Чехия) или простое большинство (Венгрия, Греция, Италия). Во всех государствах СНГ президент правомочен в любое время принимать участие в работе парламента, присутствовать на его заседаниях;
- формирование других высших органов государства. Президент назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства (коалиции партии) в парламенте, в некоторых странах назначает премьер-министра, должностных лиц, судей (Греция, Италия, Молдова, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Франция, Чехия и др.);
- в сфере нормотворческой деятельности издает нормативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, которые обладают силой закона, носят временный характер, так как регулируют правовые отношения до тех пор, пока их не урегулирование не будет закреплено законом. Во многих республиках акты президента нуждаются в контрасигнатуре (Болгария, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Исландия, Италия, Казахстан, Литва, Польша, Португалия, Россия, Румыния);
- урегулирование чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом, может вводить президентское правление в субъектах федерации федеративных государств в случае необходимости (Болгария, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Португалия, Румыния, Россия и др.);
- распоряжение вооруженными силами. По конституции Президент является Главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями: назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства, в большинстве государств при нем создается совещательный орган – совет безопасности (Армения, Беларусь, Болгария, Ирландия, Казахстан, Латвия, Молдова, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Украина, Чехия и др.);
- назначение государственных служащих определенных рангов (Армения, Болгария, Грузия, Италия, Казахстан, Молдова, Португалия, Франция и др.);
- в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, осуществлять помилование осужденных, предоставлять политическое убежище; он награждает орденами, медалями, присваивает почетные, воинские, дипломатические и иные специальные государственные звания и отличия (Армения, Беларусь, Болгария, Венгрия, Италия, Казахстан, Литва, Македония, Молдова, Польша, Россия, Словакия, Украина). Президент по своему конституционно-правовому статусу представляется гарантом конституции, прав и свобод граждан.
Конституции большинства европейских государств предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президент не может совмещать должности и мандаты, выполнять иные виды работ, участвовать в руководстве акционерных компаний, приобретать государственное имущество, иногда получать вознаграждение за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения парламента: «Президент не может покидать национальную территорию без согласия ассамблеи Республики» (часть первая ст. 129 Конституции Португалии).
При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия, например Государственный совет – политический совещательный орган при Президенте Республики Португалия (ст. 141 Конституции Португалии).

Ответственность Президента

В отличие от монарха президент несет ответственность за свои действия. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности.

В некоторых странах предусмотрен институт контрасигнатуры. Задача этого правового института состоит в том, чтобы перенести ответственность с главы государства на нижестоящее должностное лицо за совместно подписываемый им нормативный акт. В соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для «действенности предписаний и распоряжений Федерального Президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром.
Представляет интерес также такая мера ответственности как отзыв Президента, что в частности предусмотрено Конституциями Австрии и Словакии. Поводом для ответственности может быть деятельность, которая направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. Федеральный Президент Австрии за осуществление своих функций несет перед Федеральным собранием ответственность за допущенные в ходе официальной деятельности нарушения. Официальное возбуждение преследования против него допускается только в случае согласия на это Федерального собрания, созванного по решению Федерального канцлера, действующему на основании решений Федерального или Национального Совета (ст. 63 Конституции). Решение Национального Совета является основанием для приостановления исполнения Президентом его обязанностей. Окончательное решение по Президенту принимается на референдуме.
В Словакии вся процедура отзыва Президента происходит в Парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством всех голосов, а окончательное решение принимается большинством в 3/5.Конституция Словакии (ст. 106) предусматривает, что Президента можно до окончания срока полномочий отозвать с его поста народным голосованием. Президент считается отозванным, если за его отзыв на народном голосовании проголосовало более половины всех избирателей.
Далее следует перейти к наиболее распространенному способу воздействия на Президента – отрешению от должности. Одно из оснований, закрепленное во многих Конституциях, – государственная измена. Согласно ст. 68 Конституции Франции Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Конституция Чехии в ст. 65 закрепила, что Президент Республики может быть привлечен к ответственности за государственную измену только Конституционным Судом. Президент Республики Турция может быть привлечен к ответственности за государственную измену по предложению не менее одной трети от общего числа членов Великого Национального Собрания Турции (ст.105 Конституции).
Достаточным основанием для привлечения к ответственности главы государства в ряде стран является умышленное нарушение конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния). В отношении Президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона» (ст. 61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие Президента. Статья 90 Конституции Италии предусматривает, что Президент Республики не ответственен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию.
Конституция Финляндии (ст. 113), в свою очередь, предусматривает, что, если Президент Республики является виновным в измене Родине, совершении тяжкого преступления или преступления против человечества, он должен привлекаться к ответственности.
Можно выделить и такие специфические черты в ответственности глав различных государств, как степень участия парламента в процессе отрешения Президента от должности. Выделяются полная парламентская, неполная парламентская и полупарламентская процедуры.
Полная парламентская процедура отрешения от должности главы государства наиболее характерна для США. Весь процесс привлечения Президента к импичменту происходит в парламенте: одна палата выступает в качестве обвинителя, другая – в форме суда.
Неполная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства применяется в ФРГ. Парламент предъявляет обвинение, а судит Президента орган конституционной юстиции, не являющийся органом парламента и в состав которого не могут входить депутаты парламента, или Верховный Суд страны.
Полупарламентская процедура привлечения к ответственности главы государства реализуется тогда, когда парламент, выступая в роли обвинителя, решает лишь вопрос о привлечении президента к ответственности, а вопрос о виновности Президента решает специальный судебный орган, создаваемый парламентом. Например, ст. 68 Конституции Франции определяя порядок ответственности Президента, устанавливает, что обвинение ему может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит Президента Высокая палата правосудия, состоящая из членов парламента.

Требования, предъявляемые к личности Президента

Следует отметить, что институт президентства обладает характеристиками, непосредственно не связанными с формами правления. Это касается таких вопросов, как порядок избрания, срок полномочий, квалификационных требований, ограничений на переизбрание, порядок отрешения от должности и других.

Конституции большинства современных государств (Болгария, Греция, Грузия, Польша, Португалия, Республика Сербская, Россия, Украина, Финляндия, Хорватия и др.) устанавливают избрание президента на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
В Албании, Венгрии, Италии, Латвии, Молдове, Словакии, Турции, Чехии, Эстонии президент избирается парламентом (высшим представительным органом).
Законодательство, как стран Европы, так и Содружества Независимых Государств предъявляет высокие требования к кандидату на пост Президента, чем и объясняется большое разнообразие квалификационных требований.
Для лица, претендующего на пост Президента, одно из основных требований, установленных конституциями, гласит: кандидат на пост президента должен быть гражданином страны, на должность Президента которой он претендует (Россия, Чехия). В Албании, Беларуси, Болгарии, Грузии, Казахстане, Литве, Португалии, Эстонии кандидат в Президенты должен быть гражданином по рождению, а не натурализованным. В Абхазии на должность Президента может быть избран гражданин исключительно абхазской национальности.
Для лиц, выдвигающих свою кандидатуру на пост Президента, устанавливается минимальный возраст. В большинстве случаев он составляет 35 лет (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Португалия, Россия, Словакия, Украина), 40 лет предусматривают Конституции Албании, Болгарии, Литвы, а в Италии – 50 лет. Максимальный возрастной барьер либо не определен (Азербайджан, Беларусь), либо достигает 65 лет (Абхазия, Казахстан).
В ряде стран для кандидата в Президенты предусматриваются такие требования, как:
- обладание активным и пассивным избирательным правом, т.е. кандидат должен быть свободным и дееспособным гражданином страны (Латвия, Литва, Португалия, Эстония и др.);
- кандидат в президенты должен владеть государственным языком (Кыргызстан, Молдова, Украина);
- устанавливается так называемый ценз оседлости – постоянного проживания на территории страны в течение 3 (Литва), 5 (Болгария), 10 (Албания, Азербайджан, Беларусь, Молдова, Россия, Украина), 15 (Казахстан) лет перед выборами;
- наличие высшего образования (Азербайджан);
- отсутствие судимости, а также духовного звания или не быть служащим какого-либо религиозного культа.
Большинство конституций определяет срок президентских полномочий в 5 лет (Конституции Албании, Болгарии, Литвы, Португалии, Украины, Франции, Хорватии, Эстонии), реже встречается четырехлетний срок (Конституции Латвии, Республики Сербской, России, Румынии), 6 лет – Конституция Финляндии, 7 лет – (Ирландия, Турция).
Отдельно предусматривается несовместимость для занятия поста Президента и других должностей. Президент не может быть одновременно депутатом парламента или другого представительного органа государственной власти, судьей, занимать иные оплачиваемые должности, заниматься предпринимательской деятельностью. Он не вправе получать денежное вознаграждение, кроме своего должностного оклада, за исключением гонораров за произведения науки, литературы и искусства.
В современном конституционализме широко распространенно применение ограничения президентуры одного лица двумя сроками. В тоже время около половины действующих конституций, содержащих такое ограничение, содержат положения о двух последовательных сроках. Таким образом, при соблюдении определенного интервала одно и тоже лицо может избираться неограниченное число раз. Конституции Казахстана, Польши, Республики Сербской, России, Словении Чехии, и ряда других стран устанавливают именно такую процедуру. Основные законы Албании, Болгарии, Венгрии, Польши, Хорватии и других стран устанавливают максимальное количество – два срока.
Особенности процедуры отрешения Президента от должности напрямую зависят от степени значимости Президента в системе органов государственной власти. Чем выше статус Президента, тем сложнее порядок его смещения. Большая часть процедур отрешения Президента в современных странах основывается на появившейся в США более двух веков назад доктрине «двухступенчатой» ответственности.
Данная модель содержит следующие положения:
- в случае совершения преступления Президент, как и все другие высшие должностные лица, сначала подлежит политическому суду; в случае обвинительного приговора Президент отстраняется от занимаемой должности;
- после вынесения обвинительного приговора бывшее должностное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.
Исключением в этом случае представляется Конституция Чехии 1992 года, согласно которой «уголовное преследование за уголовные преступления, совершенные в период нахождения на посту президента, навсегда исключается» (ст. 65).
В настоящее время юридическая наука отмечает, что для большинства постсоциалистических стран характерна схема «Парламент – Конституционный суд». В соответствии с этой схемой парламент или одна из его палат выдвигает (как правило, не менее, чем 2/3 голосов своих членов) обвинение против Президента, а решение по вопросу выносит Конституционный суд. Такой порядок предусмотрен Конституциями Болгарии, Словакии, Словении, Хорватии Чехии и др.
Некоторые конституции содержат специальные предписания, категорически запрещающие привлекать Президента к ответственности за невыполнение своих конституционных обязанностей. Например, в Конституции Республики Исландии сказано: «Президент не несет ответственности за свои официальные действия» (часть первая ст. 2). В соответствии со ст. 68 Конституции Французской Республики «Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены». Согласно Конституции Чешской Рес¬публики «Президент Республики не несет ответственность за осуществление своей функции» (п. 3 ст. 54).
Особенностью законодательства таких стран, как Узбекистан и Казахстан, является отсутствие в Конституции процедуры ответственности президента.

Монарх как глава государства

В настоящее время монархическая форма правления как элемент механизма осуществления государственной власти присутствует более чем в четверти всех европейских государств. Несмотря на то, что монархизм является гораздо менее демократичной формой правления, нежели республика, монархии Европы характеризуются высоким уровнем развития поли¬тических и правовых институтов государственного устройства.

Практически все европейские монархии (Андорра, Бельгия, Ватикан, Великобритания, Дания, Испания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция) сформировались в результате двух исторически переломных моментов на пути эволюции монархизма. На первом этапе становления современной монархической формы крайне необходимой стала ликвидация абсолютной монархии и возникновение ограниченной монархической власти, а в последующем свое закрепление нашла и такая форма правления как парламентарная монархия. Последняя определяет государственное устройство большинства монархических государств современной Европы. Для процесса становления парламентарной монархии характерным явилось то, что в ходе этой эволюции последовательно были ограничены полномочия монарха в сфере действия трех ветвей власти, таким образом, институт монархии подвергся кардинальным изменениям.
Выделяется два доминирующих подвида конституционных позиций.
- Первая позиция (общая для выраженных парламентских монархий) либо умалчивает о первоопределении принципа государственного строя и характеризует монарха только как главу государства: Конституции Бельгии (косвенно согласно ст. 87), Швеции (ст. 5), либо совмещают такую характеристику с декларацией устройства в виде «парламентской монархии» (Конституция Испании, ст. 1. 3 и 56. 1) или «парламентского режима правления» (Конституция Андорры, ст. 4).
- Вторая позиция (декларирование) определяет государство как «королевство» (Великобритания) или «герцогство» (Люксембург) либо оперирует несколько более юридически значащими понятиями о «конституционной монархии» как форме правления (Конституция Дании, ст. 2; Конституция Лихтенштейна, ст. 2), «ограниченной и наследственной монархии» (Конституция Норвегии, ст. 1), «наследственной и конституционной монархии» как «принципе правления» (Конституция Монако, ст. 2).
Конституционно-правовые основы большинства европейских монархий закрепляют институт Главы государства как единоличный. Исключением в данном случае выступает княжество Андорра, где функции главы государства делят между собой Президент Франции и епископ Урхельский (именуемые Соправители, ст. 43 Конституции).
Как правило, за редким исключением (Андорра, Ватикан) практически все европейские монархи получают и передают свой престол по наследству, например, Лихтенштейн, Монако, Норвегия. Практически во всех без исключения наследственных монархиях основой передачи власти и престола является принцип принадлежности к определенной династии. Основополагающие принципы определения династии и престолонаследия юридически закреплены в правовых положениях Конституций монархических государств.
Так в ряде стран право наследования престола закреплено строго за определенными династиями: в Бельгии – за саксенкобургской (ст. 85), в Великобритании – за ганноверской/виндзорской, в Дании – за ветвью шлезвиг-гольштейнской (Закон о престолонаследии ст. 1), Испании – за ветвью дома Бурбонов с короля Хуана-Карлоса (ст. 57.1).
Современная юридическая наука выделяет основные способы престолонаследия, которые нашли свое закрепление в Конституциях, специальных законах, а в некоторых случаях даже в судебных решениях и правовых обычаях.
Самой древней системой престолонаследия признается салическая система, подразумевающая переход престола исключительно по мужской линии на основе первородства (Бельгия, Норвегия).
В прошлом широкое распространение получила австрийская модель, позволяющая женщинам наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии отсутствуют наследники по мужской линии. В настоящее время этой модели придерживаются в Люксембурге, Лихтенштейне, Монако, Нидерландах.
Крупнейшие парламентские монархии (Великобритания, Дания, Испания, Норвегия) конституционно закрепляют кастильскую систему наследования, основополагающую предпочтение мужчин женщинам только в пределах одной линии.
По национальной традиции или в соответствии с Конституцией в большинстве европейских монархий на главу государства возлагаются строго определенные обязанности, при уклонении от выполнения которых монарх утрачивает право на престол. Конституции тех государств, где той или иной религии предоставлен статус официальной, требуют от монарха определенной религиозной принадлежности, например, исповедовать англиканскую веру в Великобритании, евангелическую веру в Швеции, евангелическую лютеранскую веру в Дании.
Ярким примером установления безусловных требований к персоне монарха может служить Конституция Норвегии, которая прямо закрепляет положение, согласно которому «Король должен всегда исповедовать евангелическо-лютеранскую религию, оказывать ей поддержу и покровительство» (ст. 4), помимо этого «Король обязан проживать в государстве и не может без согласия Стортинга более шести месяцев подряд находиться за пределами государства; в противном случае он теряет для собственной персоны право на Корону. Король не может принять никакую Корону или правление без согласия Стортинга, для чего требуется большинство в две трети голосов» (ст. 11). Конституционно-правовые акты, закрепляющие статус монарха в Великобритании, Дании, Швеции, содержат аналогичные положения.
Примечательным является требование, закрепленное в конституционно-правовых актах многих европейских монархий, согласно которому наследник престола или даже потенциальный претендент на эту должность не может вступить в брак без согласия царствующего монарха либо представительного органа (Конституция Бельгии, ст. 85; Закон о престолонаследии Дании, ст. 5; Конституция Испании, ст. 57; Конституция Нидерландов, ст. 28; Акт о престолонаследии Швеции, § 5). Для монарха в этих государствах отступление от названного требования можно расценивать как отречение от престола или окончательную потерю прав на его замещение. Особенно выделяется тот факт, что в большинстве современных монархий (за исключением Лихтенштейна, Люксембурга, Монако) большое внимание формированию царствующей семьи уделяется не только со стороны ее членов, но и со стороны представительных органов государства.
Отличительной чертой в понимании сущности монархической формы правления является закрепление в Конституциях многих европейских монархий подзаконного порядка осуществления монархической власти. В большинстве своем главы государств в таких странах (исключение составляет Ватикан) обязаны принести присягу в том, что в своей деятельности они обязуются точно следовать предписаниям Конституции и законов. Такое положение нашло свое отражение в Конституциях Андорры, ст. 43; Бельгии, ст. 105; Дании, ст. 8, 12; Испании, ст. 61.1.; Лихтенштейна, ст. 7; Люксембурга, ст. 5.2.; Монако, ст. 12; Нидерландов, ст. 32; Норвегии, ст. 9 и др.
Помимо этого, Конституции некоторых монархических государств выдвигают к своим главам государства дополнительные требования. Например, Конституция Испании закрепляет положение, по которому на Короля наряду с обязанностью по исполнению и защите Конституции возложена еще и обязанность «уважать права граждан на автономию сообществ» (ст. 61.1), в Нидерландах монарх обязан «добросовестно исполнять полномочия» (ст. 32).
Еще одним свидетельством того, что монарх во многих европейских государствах находится в подчиненном положении является устранение процедуры принесения присяги монарху его подданными. Исключение составляют немногие государства, где по-прежнему сохраняется данный правовой институт, например, Лихтенштейн (ст. 13), Люксембург (ст. 57).
Следует отметить, что основным ограничением полномочий монарха является значительное ослабление его позиций в сфере осуществления законодательной власти, что порой может доходить до полного отстранения монарха из законодательного процесса. Данное положение характерно для большинства европейских государств монархической формы правления, но далеко не для всех монархий современности. Для абсолютных монархий, таких как Ватикан свойственно широкое участие монарха в процессе законотворчества и сохранение за ним прочных позиций в этой области. Современное конституционное право большинства монархий нередко наделяет Главу государства полномочиями в области законотворчества наравне с законодательным органом. Такое закрепление позиции монарха позволяет ему осуществлять реальное воздействие на весь законодательный процесс: обнародование законов, право законодательной инициативы и др. Данный порядок закрепляется в Конституциях Лихтенштейна (ст. 9, 64, 65), Люксембурга (ст. 34), Монако (ст. 4, 66, 67).
В некоторых государствах монархи признаются наравне с представительным органом равными участниками законодательного процесса (Конституция Бельгии, ст.36, Конституция Дании, ст. 3), примечательным является и тот факт, что монарх в Великобритании рассматривается как необходимый составной элемент парламента. При таком правовом положении монарха у него есть правомочие подписать и обнародовать законодательный акт, а также право наложить вето на решение парламента. Конституционно-правовая реальность большинства современных монархий свидетельствует том, что данное право не применялось монархами значительно долгое время, что способствовало формированию в практике конституционного обычая, согласно которому монарх обязан подписывать и обнародовать законы, принимаемые парламентом. Отсюда следует, что законодательно закрепленное и фактическое положение монарха в системе органов государства не всегда совпадают между собой. Следует отметить, что в большинстве конституций отсутствует порядок принятия законопроекта в случае не утверждения его монархом в назначенный срок.
В некоторых европейских монархиях глава государства отделен от парламента в процессе законотворчества. Фактически в данном случае монарх очень схож с Президентом в условиях парламентско-президентской формы правления, поскольку его функция заключается в утверждении и обнародовании принятых законодательным органом нормативных актов (ст. 77-79 Конституции Норвегии).
Согласно Конституции Швеции парламентарный орган – единственный выразитель законодательной власти. Монарх не участвует ни в законодательной инициативе, ни в утверждении законов.
В отношении участия монарха в пересмотре Основного закона государства, только конституции таких стран, как Бельгия и Монако, учитывая роль главы государства как условного суверена, закрепляют, что пересмотр конституции может быть предметом согласованного решения монарха и парламента. Остальные крупные парламентские монархии устанавливают право пересмотра конституции без участия монарха.
По отношению к исполнительной власти, полномочия монарха необходимо рассматривать, исходя из принципа «разделения властей», являющегося безусловным условием для большинства современных европейских конституций. Несмотря на то, что значительное число конституций определяют монарха как главу исполнительной власти, только в соответствии с некоторыми из них это право реализуется непосредственно монархом. Например, Конституции Дании, Лихтенштейна, Монако, Норвегии предоставляют монарху абсолютное право в отправлении исполнительной власти, и только в Монако и Норвегии это право реализуется монархом в полном объеме.
Конституционные акты Великобритании, Испании, Нидерландов не содержат норм, указывающих на участие монарха в исполнительной власти, а лишь предполагают его достаточно номинальное право в этой части. Следует отметить, что только Конституция Норвегии, содержит в своих нормах подробное изложение исполнительно-властных функций деятельности монарха: назначение правительства, распределение дел между членами правительства, право увольнения любого члена правительства по собственному усмотрению, а также право санкции по вопросам назначения и увольнения, с некоторыми огра¬ничениями, всех прочих государственных служащих, обеспечение в государстве религиозной политики, ориентированной на поддержание официального вероисповедания, управление в хозяйственно-экономической и финансовой сферах деятельности, а также государственным имуществом.
Конституциями европейских государств, предусмотрен институт контрасигнатуры, позволяющий главе государства с одной стороны, в определенной мере, уклонятся от ответственности, а с другой юридически ограничивающий его полномочия как главы государства.
Первыми государствами, где впервые был введен институт контрасигнатуры, стали Швеция и Великобритания с 1701 года, затем к ним присоединились Андорра, Дания, Испания, Нидерланды. Конституция Бельгии устанавливает: ««Никакой акт Короля не имеет силы, если он не контрасигнован министром». Аналогичные нормы содержатся в конституциях:
- Австрии: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрасигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком»;
- Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, тлеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров».
Любые нормативные акты, издаваемые от имени короля (указы, прокламации, приказы, ордонансы и т. д.), имеют юридическую силу, исключительно пройдя процедуру контрасигнации, другими словами, если нормативный акт получит подпись, так называемую скрепу премьер-министра или министра, к ведомству которого этот акт относится. Соответственно ответственность за подобного рода документ несет не глава государства, а подписавший его министр.
Положения большинства европейских конституционных актов, обуславливающих взаимодействие монарха с законодательной властью, закрепляют принцип независимости (неподконтрольности) парламентарного органа от главы государства. Исходя из этой направленности, полномочия монарха в отношении парламента заключаются в следующем: созыв, роспуск, открытие и закрытие сессий, подписание актов Парламента, иногда продление сессий или назначение чрезвычайного собрания. Несмотря на то, что список этих полномочий не так уж и велик, не все государства конституционно закрепляют обязательность исполнения этих прав монархом. Исключение составляют Монако, Люксембург и Лихтенштейн. Конституции этих стран устанавливают безоговорочное право монарха на роспуск парламентарного органа.
Конституции Бельгии, Дании, Испании, Люксембурга, Норвегии назначают монарха Верховным главнокомандующим вооруженными силами страны и наделяют его соответствующими полномочиями. Глава государства самостоятельно принимает решения по вопросам назначения на военные должности, присвоения воинских званий и т.д. Однако решение об использовании вооруженных сил принимается либо с согласия парламента, либо специальным законодательством.
Почти все конституции определяют три наиболее важные функции во внешнеполитической деятельности монарха, а именно:
- подписание и денонсирование международных договоров;
- объявление войны и заключение мира;
- назначение дипломатических представителей своей страны и аккредитование при своей особе дипломатических представителей других государств.
Для разрешения ряда вопросов, как внутриполитического характера, так и касающихся внешней политики, конституционным законодательством предусматриваются различные совещательные органы правительственного значения. Так статья 17 Конституции Дании предусматривает: «Министры, члены правительства, образуют Государственный совет, в состав которого входит также престолонаследник по достижении совершеннолетия. Ведет заседания Государственного совета Король, за исключением случая, упомянутого в разделе 8, и случаев, когда Законодательное собрание в порядке, установленном разделом 9, делегирует осуществление королевской власти Государственному совету».
Особо следует отметить полное отстранение монарха от участия в судебной власти. Исключением в этом случае представляется государство Ватикан. В соответствии со ст. 1 Основного закона государства – Города Ватикана «Верховный глава Церкви, суверен государства – Города Ватикан, обладает полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти», а ст. 10 и 18 того же Закона сохраняют за Верховным главой Церкви право назначения и отзыва судей, а также помилования, освобождения от наказания, либо смягчение.
Показательно, что некоторые монархические государства, учитывая исторически сложившиеся традиции, наделяют монарха частичными полномочиями в сфере судебной власти. В соответствии со ст. 117 Конституции Королевства Нидерландов «Судьи судебных органов и Генеральный прокурор при Верховном суде назначаются на должность указом Короля и пребывают в должности пожизненно». Правом помилования преступников и смягчения наказаний наделены Короли Дании, Нидерландов, Норвегии. Князья Монако и Лихтенштейна участвуют в формировании судебной власти, а именно назначают составы высших судов.
Сравнительно-систематический анализ статуса главы государства европейских стран, конституционно закрепленных в институтах Президента и монарха, позволяет выявить всю важность и необходимость подобных органов в механизме отправления государственной власти.
Общей особенностью как Президента, так и монарха практически во всех государствах является воплощение главы государства символом единства и гарантии национальной независимости, а также арбитром и гарантом стабильной деятельности публичных властей.
Несмотря на это, полномочия, признаваемые за монархом, в большинстве случаев значительно отличаются от президентских, хотя и в том, и в другом случае в той или иной мере соприкасаются со всеми ветвями государственной власти.

Сборник научно-практических статей
«Сравнительно-правовой анализ конституций
европейских государств»; – Тирасполь, 2006




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|