ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: СТРУКТУРА И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ПОЛНОМОЧИЯ И ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ



Гарага В.И., заместитель Председателя Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики
Гамазова М.Т., помощник судьи Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики

Общая характеристика законодательной власти

Значительное место в системе органов государственной власти отводится ее законодательной ветви. Законодательная власть – это право и возможность издавать общеобязательные нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер, т.е. устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений. Законодательная власть рассматривается как выражение воли всего народа, его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют после конституции (основного закона) высшую юридическую силу и приоритет перед актами исполнительной власти: акты президентов, правительств, министерств, ведомств не могут противоречить закону. Лишь органы конституционного контроля могут лишить закон действия, в случае если они признают, что закон противоречит конституции. Наряду с законами парламент принимает и другие акты (постановления, заявления, обращения к парламентам зарубежных стран), а также осуществляет другие важнейшие полномочия от имени народа и государства.
Обычно законодательная власть в стране осуществляется представительным государственным органом, имеющим обобщенное название «парламент». Парламент – от французского слова «говорить» (лат. parlamentum; англ. Parliament; франц. Parlement; нем. Parlament ) – первоначально (в Западной Европе в XII-XIII вв.) торжественные собрания, имевшие разные составы и значение (например, совещательные собрания знатных людей); затем термин «парламент» постепенно закрепился в Англии в конце XIII века за высшим сословно-представительным собранием, во Франции – за высшими судебно-административными учреждениями (например, Парижский парламент как особая судебная палата).
Статус парламента определяется актами конституционного и текущего национального законодательства. Законодательный процесс регламентируется конституциями, регламентами, законами, резолюциями палат парламентскими обычаями. Организация работы парламента регулируется их регламентами или регламентами палат парламента. В регламентах могут определяться также порядок создания внутренних подразделений парламента или палат (комитеты, комиссии, фракции, аппарат и т.п.) и регулироваться другие отношения, связанные с порядком работы.
В разных странах парламент понимается по-разному, имеет неодинаковую структуру, причем в его состав могут иногда входить другие органы, не имеющие представительного характера (например, Палата лордов в Великобритании). И все же, как правило, парламент – это единый общегосударственный законодательный орган. В том числе и в Приднестровской Молдавской Республике парламент – Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики, является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

Структура и порядок формирования органов законодательной власти

Проводя сравнительно-правовой анализ органов законодательной власти европейских государств, можно сделать вывод, что круг полномочий, предоставляемых данным органам государственной власти, в большей или меньшей степени зависит от формы правления. Парламенты Европейских государств несколько отличны от парламентов стран Содружества независимых государств (СНГ). Так в европейских государствах только в некоторых из них предусмотрена президентская (Польша), полупрезидентская (Португалия) или президентско-парламентская (Франция) форма правления. В остальных странах формой правления является либо парламентская республика (Австрия, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Финляндия, Хорватия), либо парламентская (конституционная) монархия (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция). В большинстве же стран СНГ закреплена именно президентская форма правления, в том числе в Российской Федерации и в Приднестровской Молдавской Республике.
Парламенты стран Европы имеют одно или двухпалатную структуру.
Конституции федеративных государств устанавливают двухпалатный парламент (Австрия, Бельгия, Германия, Российская Федерация). Нижняя палата такого парламента формируется, как правило, посредством избирания депутатов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного и свободного голосования по территориальным избирательным округам по системе пропорционального представительства. Именно нижние палаты и осуществляют законодательную функцию парламента. Верхние палаты формируются разными способами. Так Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают (статья 51 Конституции Германии). Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами (Бремен, Гамбург и Саар), земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов – пять голосов, с населением свыше семи миллионов – шесть голосов (земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия). Члены Федерального совета Австрии избираются Ландтагами на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства (статья 35 Конституции Австрии). В Российской Федерации в Совет Федерации направляется по два представителя от каждого Субъекта Федерации по одному от представительного и исполнительного органа власти (статья 95), а в Бельгии порядок формирования верхней палаты отличен от указанных выше, достаточно сложен и закреплен в статье 67 Конституции Бельгии.
В унитарных государствах парламент, как правило, состоит из одной палаты (Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Дания, Латвия. Литва, Люксембург, Португалия, Словакия, Украина, Финляндия, Швеция, Эстония), депутаты которых избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного и свободного голосования по территориальным избирательным округам по системе пропорционального представительства. Однако, в ряде государств с унитарной формой государственного устройства, существуют двухпалатные парламенты (Белоруссия, Италия, Испания, Казахстан, Норвегия, Нидерланды, Польша, Румыния, Сербия, Франция, Хорватия, Чехия). Нижние палаты парламентов данных государств создаются в порядке и по принципам, в соответствии с которыми создаются однопалатные парламенты, и, как правило, именно нижние палаты осуществляют законодательную функцию государства. Верхние палаты именуемые, в основном, Сенатом, создаются различными способами. Для ряда стран общим является выбор каждой территориальной единицей определенного числа членов в верхнюю палату (в Белоруссия – по 8 членов от области и города Минск (статья 91); в Испании – по 4 члена, а от островов по 3 или по 1, а от городов Сеута и Мелилья по 2, автономные сообщества назначают п одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающих на их территории (статья 69); в Италии не менее 7 сенаторов, а от Молизе – 2, Валле д'Аоста -1(статья 57); в Казахстане по 2 члена от области (статья 50) и др.). Часть сенаторов могут быть назначены или назначаются Президентом государства (в Белоруссии – 8 (статья 91), в Италии – 5 (статья 59), в Казахстане – 7 (статья 50)). В Италии сенатором является бывший Президент по праву и пожизненно (статья 59). Уникальное явление в мировом парламентаризме представляет собой верхняя палата двухпалатного британского Парламента – Палата лордов. По численности своего состава она является наибольшей среди палат парламентов развитых стран - около 1200 человек, а при формировании этой палаты используются практически все «невыборные» способы (наследственные лорды, пожизненные лорды, «лорды-юристы», духовные лорды). Своеобразен порядок формирования парламента (Сторинга) в Норвегии. Первоначально происходят всеобщие выборы в Сторинг, состоящий из 165 представителей. Каждая область государства составляет один избирательный округ и выбирают 157 представителей, а 8 – уравнивающие представители, избираемые по партийной системе. Сторинг на своем заседании из своего состава избирает ¼ часть членов, которая составит Лагтинг – верхнюю палату, а ¾ части составляют Одельстинг – нижнюю палату Сторинга (§ 73 Конституции).
Исходя из общих начал формирования и структуры парламентов государств, законодательная власть осуществляется членами парламента, избранными согласно национальному законодательству. При этом иные государственные органы и должностные лица не входят в структуру парламента (Австрия, Италия, Чехия и др.). Однако из этого правила имеются исключения. Необычным для государств с республиканской формой правления является положение статьи 2 Конституции Исландии, согласно которому законодательная власть принадлежит совместно Альтингу – однопалатному парламенту и Президенту Республики Исландия, а в соответствии с Конституцией Ирландии Национальный парламент состоит из Президента Республики и двух палат Парламента: Палаты представителей и Сената (статья 15). В странах, в которых формой правления является конституционная монархия, также имеются подобные исключения. Так законодательная власть в Дании принадлежит совместно Королю и Фолькетингу – однопалатному парламенту Дании (пункт 3 части I). В Бельгии Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Королем, Палатой представителей и Сенатом (статья 36).
Особый интерес представляет собой законодательная власть Республики Туркменистан, представленная в лице Парламента – Меджлиса. Деятельность данного правотворческого органа сопряжена с волеизъявлением общества через уникальные демократические институты: Народный совет (Халк маслахаты), (в состав которого входят Президент страны, депутаты парламента (Меджлиса), народные представители, избираемые народом по одному из каждого района (этрапа), Председатель Верховного суда, Председатель Высшего хозяйственного суда, главы администраций) и Совет старейшин (Масхалат аксакалов – ежегодно избираемые народом представители, пользующиеся высочайшим авторитетом у населения). Их решения и наказы парламент воплощает в законах и постановлениях. В то же время парламент имеет высокий статус самостоятельности и наделен общей и исключительной компетенцией.
К кандидатам в члены парламента Конституциями государств предъявляются ряд требований. Основными из них являются обязательное наличие гражданства государства, в парламент которого лицо избирается депутатом, а также соответствие возрастному цензу, установленному Конституциями государств. В разных странах возраст установлен различный, но, как правило, кандидату в члены парламента не должно быть меньше 21 года (Белоруссия, Болгария, Латвия, Польша, Россия, Украина, Чехия, Эстония) или не менее 25 лет (Азербайджан, Армения, Бельгия, Греция, Грузия, Италия, Казахстан, Литва, Приднестровская Молдавская Республика). Конституции иных государств устанавливают иной возрастной ценз: в Австрии – 19 лет (статья 26), В Норвегии (§ 60) и в Нидерландах (статья 56) – 18 лет). Конституция Германии вообще не определяет конкретного возраста, а лишь указывает на достижение гражданского совершеннолетия (статья 18). В верхнюю палату двухпалатных парламентов могут быть избраны лица, достигшие в Нидерландах – 18 лет (статья 58), в Бельгии – 25 (статья 69), в Польше (статья 99), Казахстане (статья 51), Белоруссии – 30 лет (статья 92), в Италии – 40 лет (статья 58). В отдельных государствах, кроме указанных выше требований, устанавливается также и ценз оседлости (в Бельгии – проживать в стране на момент выборов (статья 64), в Белоруссии – проживший на территории соответствующей области, города Минска не менее 5 лет (статья 92), в Норвегии – не менее 10 лет (§ 61). К кандидатам могут предъявляться и иные требования. Так в Казахстане кандидат в верхнюю палату также должен иметь высшее образование и стаж работы не менее 5 лет (статья 51).

Конституционные принципы деятельности органов законодательной власти

Практически все Конституции государств провозглашают принцип неприкосновенности депутатов, предоставляя им иммунитет от преследования в судебном или административном порядке. Депутат также, как правило, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за голосование или мнение, высказанное в ходе осуществления своих полномочий. К ответственности члены парламента могут быть привлечены только в случаях прямо предусмотренных Конституциями.

Гарантируя депутатам неприкосновенность, Конституции также закрепляют и принцип несовместимости. С одной стороны, данный принцип определяет, что в двухпалатных парламентах недопустимо совмещение полномочий депутатов обеих палат одновременно. С другой стороны, данный принцип определяет, что полномочия депутата несовместимы с полномочиями иных государственных должностных лиц. За исключением Исландии, где статья 51 Конституции предусматривает, что Министры по своей должности имеют право присутствовать на заседаниях Альтинга и принимать участие в прениях, когда пожелают, при условии соблюдения правил процедуры. Они имеют право голоса только в том случае, если одновременно являются членами Альтинга. В случае назначения его на иную государственную должность полномочия депутата на период осуществления данной должности прекращаются. Однако членам парламента предоставлена возможность ведения научной, творческой или преподавательской деятельности.

Полномочия органов законодательной власти

Срок полномочий парламента различен. Более того, имеются отличия в сроках полномочий верхней и нижней палатах двухпалатных парламентов государства. В основном конституции государств устанавливают четырехлетний срок полномочий однопалатного парламента (Албания, Армения, Болгария, Грузия, Исландия, Литва, Латвия, Молдова, Португалия, Россия, Украина, Финляндия, Эстония). В отдельных государствах этот срок может составлять 5 лет: Азербайджан (статья 84), Приднестровская Молдавская Республика (статья 59). Также пятилетний срок установлен для парламентов (Ландтагов) Федеральных земель Германии (Баден-Вюртембург – статья 30 Конституции Земли Баден-Вюртембург, Бранденбург – статья 62 Конституции Земли Бранденбург, Нижняя Саксония – статья 5 Конституции Земли Нижняя Саксония).

Четырехлетний срок также установлен и для нижней палаты парламента государств с двухпалатной структурой парламента (Австрия, Белоруссия, Бельгия, Германия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Польша, Россия, Румыния, Сербия, Чехия, Хорватия). Иногда срок полномочий нижней палаты устанавливается в 5 лет: Италия (статья 60), Казахстан (статья 50). По срокам осуществления своих полномочий отличаются и верхние палаты: 4 года – Испания, Нидерланды, Норвегия, Польша, Румыния; 5 лет – Италия (статья 60); 6 лет – Казахстан (статья 50), Чехия, в которой 1/3 часть палаты обновляется каждые 2 года (статья 16).
Имеются различия в субъектах, наделенных правом законодательной инициативы в тех или иных государствах, в зависимости от того, какова форма правления в государстве – президентская или парламентская. В государствах с парламентской формой правления наряду с депутатами парламента правом законодательной инициативы обладает и правительство государства (Греция, Италия, Португалия и др). В странах же с президентской или полупрезидентской формами правления наряду с указанными органами и лицами правом законодательной инициативы наделяются и президенты государств (Армения, Россия, Франция, Приднестровская Молдавская Республика, Казахстан, и др.). Президент Республики Эстония в соответствии со статьей 103 Конституции обладает правом законодательной инициативы лишь в вопросе об изменении Конституции. Указанное право может предоставляться и иным лицам и органам: королю (Бельгия, Дания, Нидерланды); представительному органу автономных образований или субъектам федерации (Азербайджан, Таджикистан, Россия,); органам судебной власти: верховным, конституционным, высшим хозяйственным (экономическим) судам (Россия, Киргизская Республика, Узбекистан, Таджикистан, Приднестровская Молдавская Республика); Генеральному прокурору (Узбекистан, Приднестровской Молдавской Республики); Национальному банку (Украина); объединениям профессиональных союзов (Приднестровской Молдавской Республики). В конституциях ряда стран существует такое понятие, как народная инициатива, в соответствии с которой определенное число граждан государства могут обратиться в парламент страны с законодательной инициативой в случае, если ее поддержало конституционно установленное число граждан: Испания – не менее 500 тыс. подписей (статья 87), Италия – не менее 50 тыс. избирателей (статья 71), Белоруссия – не менее 50 тыс. избирателей, а по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Белоруссии не менее 150 тыс. избирателей (статья 97), Сербия – не менее 3 тыс. избирателей (статья 76). Согласно статье 76 Конституции Земли Бранденбург Германии народная инициатива может исходить от 20 тыс. жителей, а при предложении о роспуске Ландтага минимум 150 тыс. избирателей. Народная воля в Баден-Вюртенбурге может быть выражена при наличии не менее 1/6 части лиц, имеющих право голоса, при этом народная воля вносится правительством Земли (статья 59 Конституции Земли Баден-Вюртенбург).
Законодательная функция осуществляется исключительно органом законодательной власти, каковым и является парламент. Однако конституциями отдельных стран предусмотрена возможность делегирования законодательных функций правительству государства. Так Конституция Испании (статья 82) устанавливает, что Генеральные кортесы могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона, по определенным вопросам, за исключением случаев перечисленных в статье 81 Конституции Испании.
В Италии статья 76 Конституции определяет, что осуществление законодательной функции может быть делегировано правительству, если только при этом будут определены принципы и руководящие критерии такого делегирования и только на ограниченное время и по определенному кругу вопросов.
Статья 165 Конституции Португалии предусматривает, что:
1. Ассамблея Республики обладает исключительным правом принимать законы, кроме случаев, когда она передает свои законодательные полномочия Правительству.
2. Законы о передаче законодательных полномочий должны определять объект, цель, объем и срок действия передаваемых полномочий, причем срок может быть продлен.
3. Переданные законодательные полномочия не могут быть использованы более одного раза, что не препятствует их поэтапному осуществлению.
4. Переданные полномочия прекращаются с отставкой Правительства, которому они были предоставлены, с окончанием легислатуры или с роспуском Ассамблеи республики.
Кроме того, Конституции иногда могут предоставлять Президенту право в определенных случаях издавать акты, имеющие силу закона. Так в республике Казахстан Президент, кроме права законодательной инициативы, наделен полномочиями, в случаях предусмотренных Конституцией Республики Казахстан, издавать законы, либо указы, имеющие силу закона (статья 45 Конституции Казахстана). Согласно части второй статьи 85 Конституции Белоруссии в случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Статья 28 Конституции Исландии устанавливает, что в случаях крайней необходимости Президент может в промежутках между сессиями Альтинга издавать временные акты, имеющие силу закона. Такие акты не должны противоречить Конституции. Они всегда представляются Альтингу немедленно после его созыва. Если Альтинг не одобряет временный акт или не завершает свое рассмотрение этого акта в течение шести недель после созыва, его действие прекращается.
В однопалатных парламентах законопроекты направляются, рассматриваются и принимаются парламентом. Как правило, в государствах с двухпалатной структурой парламента законопроект, принятый нижней палатой, должен быть также одобрен и верхней. В случае неодобрения он направляется обратно на доработку с замечаниями и предложениями верхней палаты. При повторном рассмотрении нижняя палата принимает законопроект с учетом предложений верхней палаты, либо принимает закон в первоначальной редакции. Однако в этом случае законопроект, как правило, должен быть принят установленным конституцией большинством от числа депутатов палаты. Данная сложная процедура одобрения законопроектов в двух палатах позволяет совершенствовать законодательный процесс и более основательно прорабатывать принимаемые парламентом законы. Как правило, законопроект считается принятым после его одобрения (подписания) Президентом или королем в специально предусмотренные конституциями сроки. В случае его одобрения закон подлежит опубликованию, после чего, он, как правило, вступает в силу. Если законопроект отклонен, он направляется с замечаниями и предложениями в парламент. Парламент, в свою очередь, может принять к сведению замечания и предложения, внесенные Президентом, и принять законопроект в новой редакции, либо не согласиться с ним, и тогда парламент может принять законопроект в первоначальной редакции только в том случае, если за него проголосовало установленное конституцией большинство от числа депутатов парламента (или его нижней палаты).
Конституции государств при осуществлении депутатами своих полномочий провозглашают принцип публичности деятельности парламента. Иногда могут устанавливаться исключения из этого принципа. Заседание парламента или его палат могут быть закрытыми, однако это должно быть регламентировано Конституцией. Инициатором проведения заседаний в закрытом режиме может быть часть депутатов парламента: в Австрии – 1/5 часть присутствующих членов Национального совета (статья 32), в Германии (статья 42) и Нидерландах (статья 66) – 1/10 часть членов нижней палаты парламента и т.п.), Председателя парламента или палаты парламента (Австрия (статья 32), Бельгия (статья 47), Германия (статья 42), Нидерланды (статья 66). В Земле Бранденбург Германии в случае, если депутаты приняли решение о проведении закрытого заседания, они должны публично дать обоснование такому решению (статья 64 Конституции Земли Бранденбург). Однако в любом случае решение о проведении закрытого заседания должно быть принято большинством голосов депутатов палат или парламента.

Конституционные основания прекращения полномочий органов законодательной власти

Полномочия парламента прекращаются с истечением срока, в течении которого в соответствии с Конституцией он должен осуществлять свои функции. Однако полномочия могут быть прекращены и досрочно посредствам роспуска парламента или его палат. Парламент или палаты могут быть распущены Президентом (Австрия, Германия, Исландия, Италия, Латвия, Россия, Румыния, Словения, Украина, Франция, Чехия) или Королем (Бельгия, Испания, Нидерланды). Иногда парламент может принять решение о самороспуске. Так в соответствии с пунктом 2 статьи 29 Конституции Австрии Национальный совет до истечения срока полномочий на основании обычного закона может принять решение о своем роспуске. В статье 77 Конституции Хорватии предусмотрено, что Палата представителей и Палата жупаний могут самораспуститься для проведения досрочных выборов, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов каждой палаты.

Основания роспуска могут быть самыми различными. В Словакии Президент согласно статье 102 может распустить Национальный совет Словацкой Республики, если Национальный совет Словацкой Республики в течение шести месяцев с момента назначения Правительства Словацкой Республики не одобрил его программное заявление, если Национальный совет Словацкой Республики в течение трех месяцев не принял постановления о правительственном проекте закона, с которым Правительство связывает выражение доверия, если Национальный совет Словацкой Республики более чем три месяца не был способен принимать решения, хотя его сессия не была прервана и, хотя он в этот период был повторно созван на заседание, либо если сессия Национального совета Словацкой Республики была прервана на более длительное время, чем позволяет Конституция.
В Бельгии (статья 46) Король вправе распустить Палату представителей, только когда последняя абсолютным большинством своих членов:
- либо отклоняет вотум доверия Федеральному правительству и не предложит Королю в трехмесячный срок со дня отклонения вотума кандидатуру преемника Премьер-министра;
- либо принимает вотум недоверия Федеральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра.
Вотумы доверия и недоверия могут быть проголосованы только в течение сорока восьми часов с момента внесения. Кроме того, Король может в случае отставки Федерального правительства распустить Палату представителей с ее согласия, выраженного абсолютным большинством ее членов.
Роспуск Палаты представителей влечет за собой роспуск Сената.
Акт о роспуске означает созыв избирателей в течение сорока дней и Палаты представителей в двухмесячный срок.
Однако Конституции также могут предусмотреть случаи, при которых парламент или палаты не могут быть распущены. Как правило, это в период военного или чрезвычайного положения (Румыния, Россия, Словакия), в последние 6 месяцев полномочий Президента (Италия, Словакия, Россия, Украина), либо по иным причинам (в Испании – предложение о роспуске не пожжет быть представлено во время рассмотрения резолюции порицания (статья 115). В Конституции могут и не быть предусмотрены основания, по которым возможен роспуск парламент или палат, а имеется только указание на такую возможность (Исландия (статья 24).

Сборник научно-практических статей
«Сравнительно-правовой анализ конституций
европейских государств»; – Тирасполь, 2006




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|