ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ



Кундельчук Е.А., начальник правового отдела Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики

Местное самоуправление является одной из основ демократического государства и неотъемлемым элементом гражданского общества. Право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств. Местное самоуправление это многоаспектное и комплексное социальное явление, которое проявляется как одна из основ конституционного строя; основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве; право граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливаемое в Конституции и конкретизируемое в законодательстве; самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения; форма народовластия, через которую осуществляется власть народа.
Понятие «местное самоуправление» в конституционно-правовой практике различных государств не получило единого значения, трактования и понимания. Применяемая в конституциях европейских государств терминология отражает существующую в государстве модель муниципальной власти и во многом обусловлена исторически сложившимися традициям, особенностями формы правления и государственного устройства, национальными, географическими и другими особенностями страны. Например, в Германии используется термин «самостоятельное управление» (sellbstverwaltung). Конституция Испании применяет категорию «местная администрация». В Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятия «самоуправление» (self government), «местное управление» (local government), «местная администрация» (self administration). Во Франции термин «самоуправление» не используется, он заменен понятиями «децентрализация» (decentralisation) и «муниципальная власть» (pouvoir municipal). В России, Украине и Приднестровской Молдавской Республике разграничиваются понятия «местное управление» как деятельность местных органов государственной власти и «местное самоуправление» как деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов.
Несмотря на существующие различия организации и осуществления муниципальной власти, в Европе на основе происходящих интеграционных процессов выработаны международные стандарты локальной демократии. Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления в европейских странах является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Хартия является концентрированным опытом построения локальной демократии, эффективных социально-экономических систем в странах Европы и нацелена на обеспечение, защиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к гражданам. Местное самоуправление в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправлении представляет собой одну из основ любого демократического строя, эффективно способствуя децентрализации власти.
Закрепляя конституционные и законодательные основы местного самоуправления, в статье 2 Европейской Хартии устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции. В связи с этим, большинство конституций европейских государств закрепляет основы местного самоуправления и отражает различные подходы в регулировании муниципальной власти. Так, в странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного самоуправления в основном на субъектов федерации. Например, статья 28 Основного закона Германии 1949 г. устанавливает, что в землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Более подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель, например, в Конституции Земли Баден-Вюртемберг 1953 г., Конституции Земли Бранденбург 1992 г., Конституции Земли Саксония 1992 г. Кроме конституции в землях Германии принимаются еще и специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Например, существует объемное Положение об общинах Земли Баден-Вюртемберг, которое состоит из пяти частей и включает 147 параграфов.
В некоторых федеративных государствах деятельность органов местного самоуправления может достаточно подробно регулироваться федеральной конституцией. Например, Конституция Австрии 1920 г. регулирует статус общины, правовое положение и порядок формирования органов местного самоуправления, компетенцию общины, надзор за ее деятельностью и другие вопросы организации власти в общине. При этом положения об органах самоуправления нашли отражение не только в конституции страны, но и в конституциях земель.
Объем конституционного регулирования вопросов организации власти на местах в унитарных государствах также неодинаков. Весьма лаконична в данном отношении Конституция Грузии 1995 г., в статье 2 которой закрепляется, что «вопросы местного значения граждане Грузии решают посредством местного самоуправления без ущерба для суверенитета государства. Порядок создания, полномочия органов местного самоуправления и их отношения с государственными органами определяются органическим законом». В конституциях других унитарных государств регулированию муниципальной власти отведены специальные разделы и главы: в Конституции Армении 1995 г. глава 7 «Территориальное управление и местное самоуправление», в Конституции Венгрии 1949 г. глава IX «Органы местного самоуправления», в Конституции Республики Беларусь 1996 г. раздел V «Местное самоуправление», в Конституции Болгарии 1991 г. глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация», в Конституции Литвы 1992 г. глава X «Местное самоуправление и управление», в Конституции Италии 1947 г. раздел V «Области, провинции и коммуны», в Конституции Польши 1997 г. раздел VII «Территориальное самоуправление», в Конституции Португалии 1976 г. раздел VIII «Организация местной власти», в Конституции Приднестровской Молдавской Республики 1995 г. глава 4 «Местное государственное управление и местное самоуправление», в Конституции Украины 1996 г. раздел XI «Местное самоуправление», в Конституции Чехии 1992 г. глава 7 «Территориальное самоуправление», в Конституции Хорватии 1990 г. раздел VI «Местное, локальное и территориальное (региональное) самоуправление», в Конституции Эстонии 1992 г. глава 14 «Местное самоуправление». Конституция Королевства Нидерландов 1983 г. также выделяет отдельную главу для провинций, муниципалитетов и других местных органов (глава VII, ст. 123-136).
Кроме того, в Приднестровской Молдавской Республике (ст. 7 Конституции), России (ст. 12 Конституции), Словении (ст. 9 Конституции), Украине (ст. 7 Конституции), Чехии (ст. 8 Конституции) и некоторых других странах местное самоуправление признается и гарантируется как одна из основ конституционного строя и декларируется в главе конституции, закрепляющей основы конституционного строя государства и основополагающие принципы организации и осуществления власти в государстве. Это естественно вытекает из конституционного провозглашения государства демократическим и правовым (ст. 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ст. 1 Конституции России, ст. 1 Конституции Украины, ст. 1 Конституции Словении, ст. 1 Конституции Чехии).
От других европейских государств отличается Великобритания, где нет писаной конституции в качестве единого документа, а по наиболее важным вопросам организации власти в государстве принимаются отдельные нормативные документы конституционного характера. В частности, деятельность местных органов управления регулируется Актом о местном управлении 1999 года.

Территориальные основы местного самоуправления

Важным в конституционном регулировании муниципальной власти является вопрос о ее территориальной основе. В большинстве европейских государств управление на местах строится в соответствии с административно-территориальным делением страны, которое складывается, как правило, под влиянием исторических традиций, географических факторов, экономических, социальных, демографических, национальных и других особенностей территории. Различают двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные, четырехзвенные и даже пятизвенные. В большинстве стран, как правило, существует два уровня местного самоуправления – районы (графства, провинции и т.д.), а также городские и сельские общины. Трехуровневая система территориальной организации местного самоуправления применяется, например, в Италии. Согласно ст. 114 Конституции Италии в административно-территориальном отношении это государство делится на коммуны, провинции и области.

Территориальные единицы, в которых осуществляется местное самоуправление, могут именоваться по-разному: в Дании, Испании, например, это муниципалитеты, в Австрии, Болгарии, Германии, Македонии, Польше, Чехии и других странах – общины, в Норвегии, Финляндии, Франции – коммуны, в Португалии – приход, муниципии, в Эстонии – волости и города. В Великобритании территория делится на графства, а графства на округа, охватывающие городские и сельские поселения. Низовыми территориальными единицами в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии – общины.
Создаваемые в различных государствах территориальные единицы значительно отличаются друг от друга размерами территории и численностью населения. Достаточно своеобразным в этом отношении является Княжество Монако, которое в соответствии со ст. 78 Конституции одновременно выступает как самоуправляющаяся децентрализованная единица – коммуна Монако, охватывающая всю территорию государства.
В некоторых конституциях европейских государств закрепляются отличия в характере и роли отдельных видов территориальных единиц. Так согласно ст. 116 Конституции Австрии община является территориальной единицей с правом самоуправления и одновременно административной единицей. Для общины с населением не менее 20 тыс. жителей, если это не ущемляет интересы соответствующей земли, должен быть по представлению общины и на основании закона земли установлен самостоятельный статус (городской правовой статус). Город, имеющий такой статус, обладает помимо функций общинного управления также и административными функциями района. В соответствии со ст. 135 Конституции Болгарии территория этого государства делится на общины и области. При этом община – это основная административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление (ст. 136 Конституции), а область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами (ст. 142 Конституции). Аналогичная ситуация в Армении, где согласно ст. 105, 107 Конституции в общинах осуществляется местное самоуправление, а в областях – государственное управление. В Хорватии ст. 129 Конституции устанавливает, что единицами локального самоуправления являются общины и города, а единицами территориального (регионального) самоуправления являются жупании.
Следует отметить, что в странах Европы административно-территориальный принцип организации местного самоуправления хотя и доминирует, однако не является единственным. В некоторых государствах действует так называемый «поселенческий принцип» территориальной организации местного самоуправления, в соответствии с которым местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах. Например, ст. 131 Конституции Российской Федерации содержит положение о том, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Согласно ст. 64 и ст. 64а Конституции Словакии основой территориального самоуправления является населенный пункт или община (obec) - самостоятельная территориальная, самоуправляющаяся и административная единица Словацкой Республики, объединяющая лиц, постоянно проживающих на ее территории. В Чехии ст. 99 Конституции также устанавливает, что Чешская Республика делится на общины (населенные пункты), которые являются основными территориальными самоуправляющимися единицами, и земли или области, являющиеся территориальными самоуправляющимися единицами более высокого уровня. В соответствии со ст. 100 Конституции Чехии указанные единицы являются территориальными объединениями граждан, которые имеют право на самоуправление. При этом законом устанавливаются условия, при которых они являются административными округами.
В ряде стран есть и другие территориальные формирования местного самоуправления. Например, во Франции это заморские территории, в Дании, Испании, Финляндии и некоторых других государствах островные территории. В континентальной части Португалии в соответствии со ст. 236 Конституции местными самоуправляющимися единицами являются приходы, муниципии и административные области. Автономные области Азорских островов и Мадейры включают приходы и муниципии. На больших городских территориях и на островах закон может устанавливать с учетом их специфических условий другие формы территориального самоуправления. Особое место в конституционном регулировании территориальной основы местного самоуправления занимают столичные центры и крупные промышленные города, порядок управления которыми определяются законом. Так согласно ст. 135 Конституции Болгарии территориальное деление и полномочия столичной общины и других больших городов определяются законом. В Италии ст. 114 Конституции провозглашает Рим столицей Республики, порядок управления которой устанавливается законом государства. В Украине особенности местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе в соответствии со ст. 140 Конституции определяются отдельными законами Украины. В Хорватии на основании ст. 129 Конституции и в соответствии с законом столице – Загребу предоставляется статус жупании, т.е. административно-территориальной единицы высшего уровня, а крупным городам полномочия жупаний.
В федеративных государствах отдельные крупнейшие города могут совмещать полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (Берлин, Бремен, Вена, Гамбург, Москва, Санкт-Петербург). Например, согласно ст. 108 Конституции Австрии, в Вене – столице Федерации, приравненной по своему положению к статусу земли, на общинный совет возложены также функции Ландтага, на городской сенат – также функции правительства земли, на бургомистра – также функции службы управления правительства земли, на директора магистрата – также функции директора службы управления земли.
В конституционной организации местного самоуправления важное значение имеет регулирование вопроса об установлении и изменении границ территориальных единиц. Общий подход к решению данного вопроса, нашедший отражение в конституциях европейских стран: вопросы изменения границ коммун (общин, провинций, муниципалитетов), их упразднения, слияния должны решаться законодательным путем, т.е. законом (ст. 139 Конституции Словении, статья 4 Конституции Княжества Лихтенштейн) либо, как это отражено в ст. 123 Конституции Нидерландов, Актом парламента. При этом конституцией, как правило, в качестве обязательного условия при решении вопроса установления и изменения границ территориальных единиц закрепляется учет мнения населения заинтересованных территорий. Так согласно ст. 139 Конституции Словении община учреждается законом на основании результатов предварительно проведенного референдума, в ходе которого выявляется воля населения данной территории. В основном законе Болгарии закреплено, что границы общин определяются путем опроса населения. Конституция России в ст. 131 устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Албании и Эстонии согласно Конституциям данных государств границы территориальных единиц не могут изменяться без предварительного согласия проживающего на этой территории населения.
В некоторых странах порядок установления и изменения границ муниципалитетов имеет свои особенности. Например, в Италии образование новых коммун, изменение их границ и названия после консультаций с заинтересованным населением решается законом области. А изменение границ провинций и образование новых провинций в пределах одной области устанавливается законом Республики по инициативе коммун и после консультаций с этой областью (ст. 133 Конституции Италии).
Конституционное законодательство многих государств, регулируя вопросы территориальной организации муниципальной власти, особое внимание уделяет гарантиям прав местных сообществ на управление определенной территорией. В Германии защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается, в частности, деятельностью конституционных судов федеральных земель. Хотя Конституция Германии не содержит гарантию неприкосновенности отдельно взятой общины, однако практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель требует для роспуска какой-либо общины на основании законов земель об изменении административно-территориального деления наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение интересов общественного блага, что одновременно означает нарушение Конституции, налицо, если, например, не имело места своевременное и достаточное заслушивание мнения соответствующей общины; земельный орган законодательной власти недостаточно полно выяснил существо дела или при принятии решения исходил из неверного толкования обстоятельств дела по существенным вопросам; оценки земельного органа законодательной власти и его прогнозы относительно будущего развития соответствующей общины совершенно очевидно неверны или однозначно опровержимы; цели изменения административно-территориального деления однозначно не оправданы в сравнении с прежним состоянием и т.д.
Местные органы имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Возможность объединения территориальных самоуправляющихся единиц отражена в Конституциях Болгарии, Словакии, Португалии. Создание межмуниципальных образований характерно также для Испании, Люксембурга, Финляндии, Франции, Эстонии и других стран. Формы их различны: межмуниципальные ассамблеи, ассоциации, союзы, объединения, совместные учреждения. Статья 165 Конституции Бельгии предусматривает такие формы сотрудничества коммун, как агломерации и федерации. В Австрии в соответствии с п.3 ст. 115 Конституции интересы общин призваны представлять Австрийский союз общин и Австрийский союз городов.
Условия и порядок объединения местных территориальных единиц в Португалии определяются законом (ст. 247 Конституции Португалии). А, например, в Австрии вопросы объединения общин подробно регулируются непосредственно в Конституции. Так ст. 116а Конституции Австрии устанавливает, что соглашение общин о создании союза общин должно быть одобрено надзорным органом власти. Одобрение дается в виде постановления при условии, что соглашение соответствует закону и что создание союза общин, во-первых, не угрожает, в случае выполнения задач государственного управления, функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц. Во-вторых, основывается на целесообразности, рентабельности и экономичности в интересах участвующих общин, в случае выполнения задач общин в качестве субъектов частного права. Согласно Конституции Австрии законодательство земли должно регулировать организацию союзов общин, причем, во всяком случае, следует предусмотреть в качестве их органов собрание союза, состоящее из избранных от всех входящих в союз общин представителей, и должность старосты союза. Кроме того, в союзах общин должно быть принято положение о вступлении и выходе общин, а также о роспуске союза общин.
В некоторых странах конституции предоставляют местным органам право на объединение в ассоциации и союзы не только внутри страны, но и вхождение в индивидуальном порядке или в рамках соответствующей национальной ассоциации в международные ассоциации и другие добровольные объединения органов местного самоуправления. Согласно ст. 172 Конституции Польши, единица территориального самоуправления имеет право вступать в международные объединения локальных и региональных сообществ, а также сотрудничать с локальными и региональными сообществами других государств. Конституция Албании (п. 4 ст. 109) наделяет местные органы власти правом сотрудничать с местными органами других стран, а также представительствовать в международных организациях местных властей.

Организационные основы местного самоуправления

Эффективность муниципальной власти определяется ее организационной структурой, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов. Система местного самоуправления включает в себя, как правило, два элемента – выборный представительный орган, который призван принимать решения по наиболее важным вопросам жизни местного сообщества, и исполнительный орган, который выполняет решения представительного органа и осуществляет оперативное управление. Однако это не исключает существование собраний граждан, референдума или любой другой формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. Например, в Албании самоуправление на местах осуществляется через их представительные органы и местные референдумы (ст. 108 Конституции Албании). В Хорватии граждане могут непосредственно участвовать в управлении местными делами через общие собрания населения, референдум и другие формы прямого участия граждан в соответствии с законом и уставом (ст. 128 Конституции Хорватии). В России согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления, как показывают конституции европейских государств, могут иметь различные наименования: совет общины (коммуны, муниципалитета, провинции) - в Албании, Бельгии, Болгарии, Испании, Италии, Нидерландах, местный совет в Румынии, совет старейшин общины в Армении, местные Советы депутатов в Республике Беларусь, Совет народных депутатов в Приднестровской Молдавской Республике, ассамблея местной власти в Португалии, представительство общины или территориальной самоуправляющейся единицы более высокого уровня в Чехии, Совет местного самоуправления в Эстонии. В Германии органы представительной власти также различны: это и представительство общин, и советы общин, и городские советы, и собрания членов общин. Часто в законодательстве различных государств применяется термин «муниципалитет», который может означать не только территорию, но и орган управления (например, ст. 142 -146 Конституции Азербайджана).
Формируются представительные органы обычно как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. При этом региональные советы чаще всего выполняют общекоординационные функции по отношению к представительным органам низового звена, решают крупномасштабные задачи, которые не могут быть решены на низовом уровне, требуют скоординированных и целенаправленных действий в масштабах всей региональной единицы. Например, в соответствии со статьей 121 Конституции Румынии, уездный совет является властью публичной администрации для координации деятельности коммунальных и городских уездов в целях осуществления публичных услуг уездного значения.
Вопросы формирования местных органов в конституциях некоторых государств регулируются весьма лаконично. Например, в статье 79 Конституции Княжества Андорра устанавливается, что руководящие органы общины избираются демократическим путем. Статья 142 Конституции Азербайджанской Республики закрепляет, что муниципалитеты формируются на основе выборов, порядок выборов в муниципалитеты устанавливается законом. Конституция Болгарии (ст. 138) также относит вопросы формирования органов местного самоуправления к ведению закона.
В Конституциях Армении, Германии, Венгрии, Литвы, Испании, Польши, Португалии, Приднестровской Молдавской Республики, Словакии, Хорватии, Чехии и других государств декларируются общие принципы формирования представительных органов местного самоуправления: избирание населением соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайным голосованием. Конституция Бельгии в ст. 162 предусматривает прямые выборы членов провинциальных и коммунальных советов. Всеобщие прямые выборы членов коммунального совета закрепляет также ст. 80 Конституции Княжества Монако. Согласно ст. 113 Конституции Португалии прямое избирательное право при тайном и периодически проводимом голосовании является общим правилом для избрания должностных лиц выборных органов государственной власти, автономных областей и местной власти.
Одновременно в конституциях многих государств устанавливается целый ряд обязательных условий участия в выборах местных органов власти и реализации избирательного права – возрастной ценз, гражданство данного государства, ценз оседлости, несовместимость занятия других постов и т.д. В течение длительного периода времени в Европе действовал высокий возрастной ценз (21 – 25 лет). В 70-е годы Великобритания, Германия, Франция, Италия и другие страны по мере роста массового молодежного и студенческого движения, подкрепленного требованиями демократической общественности, вынуждены были пойти на снижение возрастного ценза до 18 лет. В настоящее время возраст, с которого гражданам предоставляется право избирать и быть избранными обычно устанавливается конституциями или избирательными законами государств в рамках 18-23 лет. Например, в Эстонии в соответствии со ст. 156 Конституции на выборах в Совет местного самоуправления правом голоса обладают лица, достигшие 18-летнего возраста.
Большинство современных конституций при регулировании выборов в местные органы не содержит ограничений избирательного права по полу, признавая равенство прав мужчин и женщин. Это отражается либо в нормах конституции, закрепляющих основные права и свободы, либо в нормах, декларирующих такие общие принципы избирательного права как равенство и всеобщность. Так, в ст. 79 Конституции Княжества Монако прямо предусмотрено, что избирателями являются и могут быть избраны граждане обоих полов. Однако, например, Конституция Княжества Лихтенштейн в ст. 110.1 гарантирует участие в делах общины только жителям Лихтенштейна мужского пола, достигшим 20-летнего возраста и обладающим активным и пассивным избирательным правом. Что касается такого же прав женщин, то Основной закон оставляет решение этого вопроса на усмотрение самих общин. Впервые только в 1977 г. в пяти из 11 общин страны женщины, достигшие 20-летнего возраста и не лишенные активного и пассивного избирательного права, принимали участие в выборах органов местного самоуправления. В настоящее время практически все общины признали избирательные права женщин.
Общей тенденцией в конституционном регулировании выборов местных органов является положение, что местные органы избираются гражданами государства, которые постоянно проживают на территории соответствующей самоуправляющейся единицы (Конституции Австрии, Албании, Литвы, Нидерландов, Эстонии и т.д.). При этом могут устанавливаться особые условия реализации избирательного права, например, согласно ст. 79 Конституции Княжества Монако избирателями являются и могут быть избраны граждане, обладающие монегаским гражданством в течение не менее 5 лет. Конституция Австрии в ст. 117 предусматривает, что активное и пассивное избирательное право на выборах в общинный совет может не предоставляться лицам, проживающим на территории общины менее одного года, если очевидно, что их пребывание в общине является лишь временным. В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать все британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдвигаться каждый гражданин, достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны – пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные.
В некоторых конституциях право участия в выборах органов местного самоуправления предоставляется иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета. При этом может закрепляться специальная оговорка, как, например, в ст. 13 Конституции Испании, согласно которой избирательное право на муниципальных выборах может предоставляться иностранцам на условиях взаимности на основе договора или закона. В других государствах обычно это право предоставляется иностранцам без особой оговорки. Так иностранцы, постоянно пребывающие на территории Словацкой Республики, на основании ст. 30 Конституции этого государства имеют право избирать и быть избранными в органы самоуправления общин и в органы самоуправления территориальных единиц более высокого уровня. В соответствии со ст. 130 Конституции Нидерландов, право участвовать в выборах муниципальных советов и быть избранным в их состав может быть предоставлено Актом парламента лицам, не являющимся гражданами Нидерландов, но постоянно проживающими в муниципалитетах, если они отвечают тем же избирательным цензам, что и граждане Нидерландов. В Конституции Германии закреплено, что на выборах в округах и в общинах лица, обладающие гражданством государства-члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правом Европейского сообщества. Следует отметить, что в конституции ряда европейских государств в 90-х гг. прошлого века были внесены изменения, допускающие предоставление некоторых политических прав иностранцам. В целях приведения законодательства стран Европейского Союза в соответствие с маастрихтскими соглашениями гражданам государств-членов Союза было предоставлено активное избирательное право при формировании местных органов власти. Например, Конституция Люксембурга в 1994 г. была дополнена положением о предоставлении некоторых политических прав нелюксембуржцам. В Конституцию Испании в 1992 году было внесено изменение, согласно которому введено пассивное избирательное право на выборах в местные органы власти для граждан стран Евросоюза.
Отличительные особенности формирования местных органов существуют на Кипре, где особый двухобщинный характер страны (существование греческой Общины и турецкой Общины) отразился и на организации муниципальной власти, в частности создании раздельных муниципалитетов для греков-киприотов и турок-киприотов в пяти самых больших городах республики: Никосии, Лимасоле, Фамагусте, Ларнаке, Пафосе (ст. 173 Конституции). В любом из указанных городов Совет греческого муниципалитета избирается избирателями-греками города, а Совет турецкого муниципалитета – избирателями-турками города. В каждом из этих городов учреждается организация координации, состоящая из двух членов, выбираемых Советом греческого муниципалитета, двух членов турецкого муниципалитета и одного председателя, выбираемого с общего согласия обоими советами указанных муниципалитетов города.
Местные представительные органы чаще всего избираются гражданами по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц. Так, в соответствии со ст. 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики выборы местных Советов народных депутатов осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы. А, например, в Австрии, Нидерландах и Португалии выборы в местный представительный орган проводятся в соответствии с системой пропорционального представительства. При этом ст. 239 Конституции Португалии устанавливает, что кандидатуры на выборах в местные органы могут выдвигаться политическими партиями, каждой в отдельности или объединенными в коалицию, или группами граждан-избирателей. Согласно ст. 80 Конституции Княжества Монако члены коммунального совета избираются всеобщими прямыми выборами голосованием по списку.
Руководитель представительного органа может избираться населением или уже избранными членами представительного органа. Например, в Испании алькальды избираются советниками или жителями (ст. 140 Конституции Испании).
Срок полномочий избираемых представительных органов местного самоуправления, устанавливаемый в конституциях европейских государств, различен. В Албании, Армении, Литве, Эстонии он составляет – 3 года, в ряде кантонов Швейцарии – 3-4 года, в Республике Беларусь, Болгарии, Великобритании, Дании, Испании, Монако, Нидерландах, Норвегии, Португалии, Словакии, в немецкой земле Гессен, Украине, Чехии, Швеции – 4 года, в Ирландии, Италии, на Кипре, в Приднестровской Молдавской Республике, Турции, в немецких землях Рейнланд-Пфальц, Северный Рейн-Вестфалия, Баден-Вюртемберг – 5 лет, в Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Люксембурге, Франции – 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину. Численный состав органов местного самоуправления в конституции обычно не определяется либо может определяться в минимальном и максимальном исчислении, как это установлено, например, в ст. 105 Конституции Армении: Совет старейшин общины избирается в составе от 5 до 15 членов.
По-разному конституциями стран Европы регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от разрешения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании – на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Германия, Великобритания, Ирландия, Норвегия, Швеция), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Монако согласно ст. 80 Конституции не существует никакой несовместимости между мандатом Коммунального советника и мандатом Национального советника. В Италии никто не может одновременно быть членом областного совета или областной джунты и одной из палат Парламента или совета, или джунты другой области, или Европейского парламента (ст. 122 Конституции Италии). Согласно ст. 129 Конституции Нидерландов, должности несовместимые с депутатским мандатом, устанавливаются Актом парламента. При этом могут устанавливаться случаи несовместимости депутатских мандатов по причине родственных или брачных уз, а также в силу исполнения обязанностей, определенных Актом парламента.
Относительно организации работы местных органов в конституциях многих государств содержатся лишь общие положения. Как правило, устанавливается, что основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии или заседания, проведение которых обычно регулируется локальными актами. Однако, например, Конституция Монако в ст. 81 закрепляет, что коммунальный совет собирается каждые три месяца на очередную сессию, продолжительность которой не может превышать 15 дней. Внеочередные сессии согласно ст. 82 Конституции Монако могут быть созваны по требованию или с согласия Государственного министра по определенным вопросам.
В низовых территориальных единицах сессии (заседания) проводятся чаще, чем в вышестоящих. Во Франции, например, коммунальные советы собираются на очередные сессии 4 раза в год, в то время как генеральные советы департаментов – 2 раза. Законодательство Великобритании требует, чтобы все местные советы заседали не реже 4 раз в год. Советы графств обычно заседают ежеквартально или несколько чаще установленного минимума, а нижестоящие советы, как правило, заседают ежемесячно.
Заседания представительных органов проводятся на основе принципа гласности, как это установлено, например в ст. 162 Конституции Бельгии. Конституции Австрии, Нидерландов и Португалии также закрепляют проведение открытых заседаний местных органов, однако допускают и исключения, которые, например, в Нидерландах устанавливаются Актом парламента. А согласно п. 3 ст. 117 Конституции Австрии такие исключения не распространяются на обсуждение проекта сметы общины или итогового баланса, когда гласность не может быть исключена.
Составной частью местного самоуправления, кроме представительных органов, являются также и исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Согласно п.7 ст. 117 Конституции Австрии ведение дел в общинах осуществляется службой общинного управления (службой городского управления), а в городах, имеющих самостоятельный статус, - магистратом. Для руководства внутренней службой магистрата из числа чиновников управления, обладающих правовыми знаниями, назначается директор магистрата.
Исполнительный орган также может выполнять определенные функции государственной администрации. В этом случае исполнительный орган занимает двойственное положение: с одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за выполнение порученных ему государственных дел. В таком двойном качестве выступают, в частности, мэры во Франции, Италии, ландраты в уездах Германии. В Приднестровской Молдавской Республике функции исполнительного органа местного самоуправления осуществляет государственная администрация, которая организует выполнение решений Совета, не реже одного раза в год отчитывается о своей деятельности перед Советом и информирует о ней население. При этом государственные администрации городов и районов входят в единую систему исполнительных органов государственной власти и осуществляют функции государственного управления в городах и на территориях районов (ст. 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Таким образом, в отличие, например, от России и Украины, где признается самостоятельность органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12 и гл. 8 Конституции России, ст. 7 и разд. ХI Конституции Украины) в настоящее время в Приднестровье местное самоуправление фактически встроено в государственное управление.
Следует отметить также, что в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции России), а, например, в Казахстане «местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории» (п.1 ст. 87 Конституции Республики Казахстан).
Исполнительный орган может быть единоличным (председатель в Албании, кмет в Болгарии, бургомистр в Германии, примар в Румынии, староста общины в Словакии, сельский, поселковый, городской голова в Украине, мэр во Франции) и коллегиальным (магистрат в некоторых землях Германии, джунта в Италии, жунта прихода и муниципальная палата в Португалии, местные исполнительные органы в Нидерландах и других странах).
Конституции европейских стран закрепляют различные способы формирования исполнительных органов на местах. Например, исполнительный орган может формироваться представительным органом (бургомистр в Австрии, мэры городов (в больших городах – лорд-мэры), председатели в графствах Великобритании, местные исполнительные органы в Литве, коммунальное правление в Финляндии). В некоторых землях Германии (Рейнланд-Пфальц, Саар, сельских общинах Земли Шлезвиг-Гольштейн и др.) местный исполнительный орган – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обербургомистр) избирается советом и является его председателем. При этом совет также назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу. В Земле Гессен, в городских общинах Земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.), в Бременхафене, в городах-землях Берлине, Бремене, Гамбурге коллегиальный исполнительный орган – магистрат или сенат избирается местным представительным органом и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра. В Землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония представительный орган наряду с исполнительным комитетом избирает директора общины (города и т.д.), который является главой администрации.
В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что, как правило, определяет его достаточно сильные позиции в системе местного самоуправления. На основе всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием избирается председатель муниципалитета или коммуны в Албании (ст. 109 Конституции Албании), староста общины в Словакии (ст. 69 Конституция Словакии), сельский, поселковый и городской голова в Украине (ст. 141 Конституции Украины). Согласно п.6 ст. 117 Конституции Австрии, в Конституции земли может быть предусмотрено, что граждане, имеющие право участвовать в выборах в совет общины, выбирают бургомистра. В германских землях Бавария, Баден-Вюртемберг, Саксония населением избирается бургомистр (обербургомистр), который является главой исполнительного органа и одновременно председателем местного совета. Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполнительный орган. Например, в Португалии коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории.
В конституции может быть предусмотрено, что исполнительный орган избирается населением или представительным органом. В частности, такое положение закреплено в Конституции Болгарии, ст. 139 которой устанавливает, что кмет избирается населением или общинным советом. При этом порядок выборов определяется законом.
Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. Так в Нидерландах согласно ст. 131 Конституции бургомистр назначается указом Короля. В соответствии со ст. 119 Конституции Республики Беларусь руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.
Функции мэра или бургомистра бывают различными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других – это председатель совета или коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера (управляющего), который управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.

Компетенция органов местного самоуправления

Компетенция муниципальных органов, как показывает анализ конституций европейских государств, не всегда устанавливается непосредственно конституцией и обычно отнесена к регулированию законов (в федеративных государствах – к ведению законодательных органов субъектов федерации). Например, эти вопросы не регулируются в Конституции Приднестровской Молдавской Республики, которая закрепляет, что компетенция и основные принципы деятельности местного государственного управления устанавливаются законом (ст. 77 Конституции), основные принципы деятельности местного самоуправления регулируются законодательством (ст. 79 Конституции).

Конституции, в которых содержатся нормы о компетенции местных органов, различаются по объему предоставляемых муниципальным органам полномочий и способу их предоставления. В некоторых странах на основании конституции местным органам принадлежит только тот круг прав, который прямо указан в законе. В других государствах согласно конституции определенные полномочия местных органов перечисляются в законе, и эти органы могут выходить за рамки этих полномочий, действуя в соответствии с законом самостоятельно. Например, согласно ст. 104 Конституции Чехии компетенция представительства общины может быть определена только законом. А Конституция Эстонии в ст. 154 провозглашает, что местное самоуправление занимается решением всех вопросов местной жизни и ее устройством, действуя на основании законов самостоятельно. При этом те или иные обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только на основании закона либо по соглашению с местным самоуправлением.
Конституция Германии в ст. 28 закрепляет: общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Согласно статье 129 (а) Конституции Хорватии, функции локального и территориального самоуправления регулируются законом. Преимущество при наделении этими функциями имеют те органы, которые находятся ближе всего к гражданам. При определении круга полномочий единиц локального и территориального (регионального) самоуправления следует учитывать объем и характер функций, равно как и требования результативности и экономичности. Кроме того, статья 129 (b) Конституции Хорватии устанавливает, что единицы локального и территориального (регионального) самоуправления имеют право в рамках закона своими уставами самостоятельно регулировать организацию и круг полномочий своих органов, а также приспосабливать их к местным потребностям и возможностям.
На конституционном уровне могут быть установлены общие принципы осуществления полномочий местными органами, например: принцип свободного управления, признанный и гарантированный Конституцией Андорры (ст. 79 Конституции Андорры), принцип децентрализации полномочий в пользу провинциальных и коммунальных учреждений (ст. 162 Конституции Бельгии), принципы местной автономии и децентрализации публичных услуг (ст. 119 Конституции Румынии), принцип административной децентрализации (ст. 237 Конституции Португалии). В Италии в соответствии со ст. 118 Конституции выполнение административных функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые предоставлены провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Достаточно подробно полномочия местных органов регламентированы в Конституциях Австрии, Азербайджана, Андорры, Сербии и некоторых других стран. Так в соответствии со ст. 118 Конституции Австрии сферу полномочий общины составляют ее собственные полномочия и полномочия, переданные ей Федерацией или землей. При этом сфера собственной компетенции общины включает в себя вопросы, касающиеся исключительно или преимущественно местных интересов граждан, входящих в общину, и при условии, что необходимые по этим вопросам меры могут быть приняты общиной в пределах ее территориальных границ. В законах должны быть точно перечислены те полномочия, которые относятся к сфере собственной компетенции общины.
Как правило, конституции европейских государств, регламентируя компетенцию местных органов, к их собственным или исключительным относят следующие полномочия.
1. По вопросам формирования местных и иных органов: назначение общинных органов, регулирование внутреннего устройства в целях выполнения задач, стоящих перед общиной, назначение служащих общины и осуществление руководства служебной деятельностью (ст. 118 Конституции Австрии), ведение избирательных списков, участие в организации и проведении выборов на условиях, предусмотренных законом (ст. 80 Конституции Андорры), признание полномочий членов муниципалитета, утеря и прекращение их полномочий, утверждение регламента муниципалитета, избрание председателя муниципалитета и его заместителей, постоянных и других комиссий (ст. 144 Конституции Азербайджана), создание органов, организаций и служб для выполнения потребностей общины, регулирование их организации и полномочий (ст. 102 Конституции Сербии).
2. В сфере финансово-экономической деятельности: управление собственностью, хозяйственное предпринимательство, утверждение бюджета, взимание налогов (ст. 118 Конституции Австрии), одобрение и исполнение бюджета, торговля, промышленность, профессиональная деятельность, частное и публичное имущество общины (ст. 80 Конституции Андорры), установление местных налогов и сборов, утверждение местного бюджета и отчетов о его исполнении, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и исполнение местных программ экономического развития (Конституции Азербайджана, Республики Беларусь, Украины), участие в распределении государственных налогов (ст. 119 Конституции Италии), полномочия в налоговой сфере, участие в доходах, получаемых от прямых налогов (ст. 238, ст. 254 Конституции Португалии), создание, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций и учреждений, осуществление контроля за их деятельностью (ст. 143 Конституции Украины).
Кроме того, например, в Андорре согласно ст. 80 Конституции специальный закон определяет правомочия, которые признаны за общинами для осуществления их полномочий в экономической и фискальной сферах и распространяются, в частности, на доходы и эксплуатацию природных ресурсов, традиционные налоги и поступления от коммунальных услуг, административные разрешения, разрешение торговой, промышленной и профессиональной деятельности, а также на недвижимую собственность.
3. В области охраны общественного порядка: местная полиция безопасности, местная полиция, обеспечивающая порядок при проведении публичных мероприятий, местная пожарная полиция (ст. 118 Конституции Австрии), охрана общественного порядка (ст. 132 Конституции России), функции противопожарной защиты и гражданской обороны (ст. 129а Конституции Хорватии).
4. В области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды: управление транспортными путями внутри общины, местная дорожная полиция, полиция по охране местных угодий, местная полиция рынков, местная строительная полиция, планировка местных территорий (ст. 118 Конституции Австрии), определение границ общинной территории, природные ресурсы, кадастр, градоустройство, дороги и улицы, публичные общинные службы (ст. 80 Конституции Андорры), принятие и исполнение местных экологических программ (ст. 144 Конституции Азербайджана), регулирование коммунальных услуг, использования городской земли и подведомственной территории, строительство, обслуживание и использование местных дорог, улиц, других объектов общинного значения, защита окружающей среды (ст. 102 Конституции Сербии), функции благоустройства территории и планирования городской застройки, коммунальной деятельности, охраны и улучшения окружающей природной среды (ст. 129а Конституции Хорватии).
5. В социальной сфере: местная служба здравоохранения, полномочия по организации скорой помощи и спасательной службы, по организации похоронного дела и кладбищ (ст. 118 Конституции Австрии), перепись населения, народные консультации, культура, спорт и общественная деятельность (ст. 80 Конституции Андорры), принятие и исполнение местных программ социальной защиты и социального развития (Конституции Азербайджана, Республики Беларусь, Украины), оказание помощи неимущим, обеспечение сирот, душевнобольных, неизлечимо больных и престарелых (ст. 25 Конституции Княжества Лихтенштейн), утверждение программ культурного развития и контроль за их выполнением (ст. 143 Конституции Украины), обеспечение потребностей граждан в области культуры, образования, здоровья и социальной защиты, физической культуры, информации, искусства, туризма и других областях (ст. 102 Конституции Сербии), функции заботы о детях, социальной помощи, первичного медицинского обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, защиты потребителей (ст. 129а Конституции Хорватии).
Указанные направления деятельности являются основными и наиболее важными для местных органов различных государств, которые, как мы видим, решают практически все вопросы жизнеобеспечения населения на подведомственной территории. Это в результате определяет содержательную сторону деятельности местных органов самоуправления в масштабах небольшой территории. Вместе с тем в конституциях некоторых государств содержатся также особые полномочия местных органов, такие как: право добровольной распродажи с аукциона движимого имущества (ст. 118 Конституции Австрии), право законодательной инициативы, право обращаться с жалобами о неконституционности (ст. 83 Конституции Андорры), право назначения местных референдумов (ст. 121 Конституции Республики Беларусь). Согласно ст. 143 Конституции Украины территориальные громады обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов. В ст. 113 Конституции Албании предусмотрено, что советы коммун, муниципалитетов, округов создают символы местного управления, почетные звания местного значения, выступают с инициативами по местным проблемам перед органами, предусмотренными законом. В Бельгии и Люксембурге в соответствии с Конституциями этих государств регистрация актов гражданского состояния и ведение регистров является исключительной компетенцией коммунальных властей.
Во многих конституциях закрепляется, что непосредственно община (коммуна, муниципалитет, провинция) или органы местного управления являются юридическими лицами. В частности, такое положение содержится в Конституциях Албании, Андорры, Болгарии, Испании, Польши, Португалии, Турции и других стран.
Широкое распространение в странах Европы получил институт делегирования государственных полномочий муниципальным органам как органам власти, наиболее близким к гражданам и способным приспособить осуществление государственных функций к местным условиям. Например, в Италии коммуны, провинции и столичные города обладают собственными административными функциями и теми, которые им предоставлены законами государства или области в сферах их соответствующей компетенции. Республика Македония может законодательным путем доверить общине осуществление определенной деятельности. Согласно ст. 143 Конституции Украины органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. А, например, Конституция Азербайджана в ст. 144 устанавливает, что муниципалитетам могут быть переданы дополнительные полномочия законодательной и исполнительной властями. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями законом (напр., ст. 80 Конституции Андорры, ст. 132 Конституции России, ст. 166 Конституции Польши, ст. 105 Конституции Чехии) или, как предусмотрено в ст. 112 Конституции Албании, согласно заключенному договору.
Особенности делегирования полномочий местным органам в федеративных государствах отражает Конституция Австрии (ст. 119). Компетенция, передаваемая общине, включает в себя полномочия, делегируемые Федерацией, и полномочия, делегируемые землей. Переданные общине полномочия осуществляются бургомистром. Причем, по вопросам, относящимся к компетенции федеральной исполнительной власти, он связан указаниями компетентных органов Федерации, а по вопросам, относящимся к компетенции исполнительной власти земли, - указаниями компетентных органов земли. Бургомистр может, не снимая с себя ответственность, перепоручить членам общинного правления (городского совета, городского сената), другим органам осуществление от своего имени полномочий по отдельным вопросам переданной общине компетенции. При осуществлении переданных полномочий соответствующие органы или их члены связаны указаниями бургомистра.
Закрепляя возможность делегирования полномочий государства местных органам, в конституции, как правило, одновременно устанавливаются и достаточно жесткие требования, регламентирующие финансово-материальное сопровождение реализации государственных полномочий, переданных местным органам власти. Действительно, исполнение органами местного самоуправления возлагаемых государством предписаний, связано со значительными расходами, поэтому в целях предотвращения неблагоприятных последствий, связанных с отсутствием необходимых средств для выполнения делегированных государственно-властных полномочий, в конституциях европейских стран закрепляется положение об обязательной передаче органам местного самоуправления соответствующих финансовых, материальных ресурсов или о возмещении расходов за счет государственного бюджета (ст. 112 Конституции Албании, ст. 144 Конституции Азербайджана, ст. 132 Конституции России, ст. 71 Конституции Словакии, ст. 140 Конституции Словении, ст. 72-2 Конституции Франции, ст. 154 Конституции Эстонии и др.). Согласно ст. 143 Конституции Украины государство финансирует осуществление переданных органам местного самоуправления полномочий в полном объеме за счет средств государственного бюджета или путем отнесения к местному бюджету в установленном порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности.
Многие конституции регламентируют и осуществление государственными органами контроля за надлежащим выполнением местными органами делегированных им полномочий. Так в России реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции России), в Азербайджане осуществление муниципалитетами полномочий, переданных законодательной и исполнительной властями, соответственно ими и контролируется (ст. 144 Конституции Азербайджана), в Украине органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий органов исполнительной власти, подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти (ст. 143 Конституции Украины), в Словакии осуществление функций государственной администрации, переданных общине либо территориальной единице более высокого уровня законом, происходит под руководством и контролем Правительства (ст. 71 Конституции Словакии).
В конституционном законодательстве ряда стран закрепляется право местных органов делегировать свои полномочия иным органам. Так согласно ст. 248 Конституции Португалии ассамблея прихода может делегировать организациям жильцов право решения административных задач, которые не требуют применения власти. В соответствии со ст. 140 Конституции Украины сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества.
Выполнение отдельных функций местных органов может передаваться также государственным органам власти. Например, согласно ст. 118 Конституции Австрии, по просьбе общины осуществление отдельных полномочий, относящихся к сфере ее собственной компетенции, может быть передано по постановлению правительства земли или по постановлению губернатора земли кому-либо государственному органу. При этом, если компетенция должна быть передана федеральному органу, то для этого требуется согласие Федерального правительства, а если компетенция должна быть передана органу земли, то требуется согласие правительства земли. Постановление о передаче полномочий должно быть отменено, как только отпадет причина, вызвавшая его принятие. Конституция Италии в ст. 120 устанавливает, что правительство может замещать органы областей, столичных городов, провинций и коммун в случае невыполнения их органами норм международных договоров или актов Европейского сообщества, или при серьезной угрозе для государственной безопасности, или когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства, и в особенности для защиты основных уровней налогообложения, затрагивающих гражданские и социальные права, невзирая на территориальные границы местного управления. При этом заменяющая власть должна осуществляться в пределах, требуемых соблюдением принципов субсидиарности и принципа честного сотрудничества.

Правовые акты органов местного самоуправления

Одним из важнейших элементов деятельности органов муниципальной власти является их нормотворческая деятельность. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают правовые акты, которые в механизме правового регулирования общественных отношений в государстве играют важную роль, выступают главным правовым средством осуществления органами местного самоуправления властных полномочий на подведомственной территории. Во многих конституциях нормотворческая функция органов местного самоуправления обозначена как их право в пределах полномочий, определенных законом, принимать решения, которые являются обязательными к исполнению на соответствующей территории (ст. 150 Конституции Азербайджана, ст. 122 Конституции Беларусь, ст. 94 Конституции Польши, ст. 68 Конституции Словакии, ст. 144 Конституции Украины, ст. 72 Конституции Франции). В Португалии местные самоуправляющиеся единицы обладают в рамках Конституции полномочиями по изданию актов, регламентирующих законы и регламентарные акты органов местных самоуправляющихся единиц более высокого уровня или органов, имеющих право на осуществление опеки (ст. 241 Конституции).

В конституциях ряда стран закрепляется не только право местных органов принимать свои правовые акты, но и регламентируется их форма. Так в соответствии со ст. 113 Конституции Албании, органы местного управления издают распоряжения, постановления и приказы. Конституция Андорры в ст. 79 предусматривает, что общины устанавливают местные нормы в форме ордонансов, регламентов и декретов. В Чехии в соответствии со ст. 104 Конституции представительства в пределах своей компетенции могут принимать общеобязательные постановления.
Порядок принятия правовых актов местными органами обычно не регулируется конституцией и относится к ведению законов или непосредственно самих местных органов. Например, в соответствии со ст. 120 Конституции Албании принципы и процедуры издания местных юридических актов устанавливаются законом. Иногда в конституции в качестве общего правила принятия местных правовых актов закрепляется, что решения коллегиальных органов принимаются в присутствии большинства установленного законом количества их членов (например, ст. 116 Конституции Португалии). Согласно ст. 145 Конституции Азербайджана решения муниципалитета принимаются простым большинством голосов членов муниципалитета, а решения, связанные с местными налогами и сборами, принимаются большинством в две трети голосов членов муниципалитета. Особый порядок принятия решений муниципалитетов закрепляется в ст. 176 Конституции Кипра. В частности, комиссия, осуществляющая городское планирование, в составе 10 человек (из которых 7 человек – греки и 3 человека – турки) принимает решение абсолютным большинством голосов. При этом никакое решение, касающееся греческого муниципалитета, не принимается, если за него не голосовало, по крайней мере, 4 грека, и никакое решение, касающееся турецкого муниципалитета, не принимается, если за него не голосовало, по крайней мере, 2 турка.
Конституцией в качестве обязательного условия действия правовых актов местных органов власти может быть предусмотрено их опубликование (например, в ст. 112 Конституции Люксембурга, ст. 88 Конституции Польши). В соответствии со статьей 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в развитие норм Конституции о защите прав свобод человека и гражданина, признанных высшей ценностью общества и государства, закрепляется, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В конституционном регулировании нормотворческой деятельности органов местного самоуправления особое место занимает контроль со стороны государства. Так, в соответствии со ст. 144 Конституции Болгарии центральные государственные органы и их представители на местах осуществляют контроль за соответствием актов органов местного управления закону, только когда это предусмотрено законом. Согласно ст. 132 Конституции Нидерландов решения органов провинций и муниципалитетов подлежат предварительному контролю только в случаях, установленных Актом парламента или в соответствии с Актом парламента. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы, акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью. Конституция Люксембурга в ст. 107 закрепляет, что общинный Совет может устанавливать местные налоги с одобрения Великого Герцога.
Акты местных органов могут быть отменены вышестоящими органами или в судебном порядке. Например, Конституция Нидерландов в ст. 132 устанавливает, что решения органов провинций и муниципалитетов могут быть отменены только указом Короля и только в том случае, если они противоречат закону или общественным интересам. В Республике Беларусь решения местных представительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь (ст. 122 Конституции).
В некоторых странах в соответствии с конституцией акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Так, в соответствии со ст. 82 Конституции Андорры в порядке контроля за соответствием актов общин юридическому порядку они могут быть обжалованы в форме административных и судебных ходатайств. В Республике Беларусь согласно ст. 122 Конституции решения местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. В Украине решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд (ст. 144 Конституции Украины). В Румынии назначаемый Правительством префект может опротестовать перед инстанцией административной юстиции акт уездного совета, местного совета или примаря, если считает его незаконным. Действие опротестованного акта приостанавливается по праву (ст. 122 Конституции Румынии).

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Контроль центральной власти за деятельностью местных органов является важным функциональным элементом деятельности государственного механизма. В соответствии с общей тенденцией конституций многих европейских государств, административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом (ст. 107 Конституции Люксембурга, ст. 242 Конституции Португалии и др.). В соответствии со ст. 132 Конституции Нидерландов осуществление контроля за деятельностью органов провинций и муниципалитетов регламентируется Актом парламента. Конституция Чехии в ст. 101 закрепляет, что государство может вмешиваться в деятельность территориальных самоуправляющихся единиц, только если это необходимо в целях охраны закона и только в порядке, установленном законом. В Эстонии, согласно ст. 160 Конституции, порядок работы местных самоуправлений и надзор за их деятельностью устанавливается законом.

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Так, в соответствии со ст. 119а Конституции Австрии, Федерация и земли осуществляют надзор за тем, не нарушает ли община законы и постановления в ходе исполнительной деятельности в сфере собственной компетенции, в частности, не выходит ли она за пределы своей компетенции и выполняет ли задачи, возложенные на нее законом. В Бельгии, согласно ст. 162 Конституции, закон закрепляет применение принципа вмешательства органов государственного надзора или федеральной законодательной власти в целях недопущения нарушения закона или нанесения ущерба общегосударственным интересам. В Польше деятельность территориального самоуправления в соответствии со ст. 171 Конституции подлежит надзору с точки зрения законности. В Словении на основании ст. 144 Конституции государственные органы осуществляют надзор за законностью деятельности органов местных сообществ.
Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или специальными представителями центра на местах, а в федеративных государствах – правительством соответствующего субъекта федерации в лице, как правило, одного или нескольких министров. Например, в Литве ст. 123 Конституции устанавливает, что надзор за соблюдением самоуправлениями Конституции и законов, за исполнением решений Правительства осуществляется назначенными Правительством представителями. При этом в установленных законом случаях и порядке на территории самоуправления Сеймом может быть временно введено прямое правление. В Польше в соответствии со ст. 171 Конституции органами надзора за деятельностью единиц территориального самоуправления являются председатель Совета Министров и воеводы, а в сфере финансовых дел – региональные счетные палаты. Во Франции, Италии и ряде других стран курированием муниципальных органов ведает Министерство внутренних дел. Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства: Министерство финансов, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения и социальной защиты и др. В Австрии в соответствии со ст. 119а Конституции земля вправе проверять финансовую деятельность общины с точки зрения ее экономичности, рентабельности и целесообразности. Результаты проверки должны быть переданы бургомистру для представления общинному совету. Бургомистр должен в течение трех месяцев сообщить органам надзора о мерах, принятых по результатам проверки.
За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций конституционное законодательство различных стран обычно предусматривает применение конкретных санкций: отмена актов местных органов, отстранение от должности главы общины, главы местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взыскания, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на месте и т.д. Например, в соответствии со ст. 109 Конституции Армении Правительство по представлению руководителя области, в установленных законом случаях, может отрешить от должности руководителя общины. В этом случае по решению Правительства в тридцатидневный срок проводятся внеочередные выборы. До вступления в должность вновь избранного руководителя общины премьер-министр назначает исполняющего обязанности руководителя городской, а руководитель области – сельской общины. В Турции на основании ст. 127 Конституции министр внутренних дел может отстранить от исполнения обязанностей те органы местной администрации или ее членов, против которых было начато расследование или судебное разбирательство, связанное с правонарушениями при исполнении их обязанностей.
В Австрии, согласно ст. 119 Конституции, бургомистр, осуществляющий передаваемые общине полномочия, или лица, которым он поручил от своего имени осуществление полномочий по отдельным вопросам переданной компетенции, в связи с нарушением закона, неисполнением постановления или указания компетентных органов, и если в вину им вменяется умысел или грубая неосторожность, могут быть отстранены от должности губернатором земли (при выполнении полномочий исполнительной власти Федерации) и правительством земли (при выполнении полномочий исполнительной власти земли).
Особенности осуществления контрольных функций высших органов государственной власти по отношению к местным органам содержатся в Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Учитывая двойственный статус действующих в настоящее время местных Советов народных депутатов (как местных представительных органов государственной власти и как представительных органов местного самоуправления), Конституция соответственно разграничивает и меры воздействия, которые могут быть к ним применены. Так в соответствии с пунктом 4 статьи 62 Конституции Верховный Совет, как вышестоящий представительный орган, наделен правом принятия решений об отмене актов местных представительных органов государственной власти (правовых актов местных Советов народных депутатов как органов государственной власти на местах) в случаях их несоответствия Конституции и законодательным актам и существенного нарушения ими конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и государства, а также в случае их отказа от приведения собственных правовых актов в соответствие с законодательством. Кроме того, Верховный Совет вправе принять решение о роспуске местных Советов народных депутатов (местных представительных органов государственной власти) и назначении новых выборов в случае принятия ими решений, нарушающих конституционный строй, подрывающих государственную безопасность, а также в случае систематического нарушения Конституции посредством издания в течение созыва трех и более правовых актов, существенно нарушающих конституционные права и свободы человека и гражданина, законные интересы организаций и государства. Применительно к Советам народных депутатов как органам местного самоуправления Верховный Совет вправе лишь направить принявшему такой акт органу решение с предложением привести принятые им правовые акты в соответствие с законодательством, если действие таких правовых актов не приводит к существенному нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина и законных интересов организаций и государства.. Отменить же такие акты правомочен либо непосредственно орган, их принявший, либо суд, если признает их действительно незаконными.
Следует отметить, что роспуск местных выборных органов является наиболее радикальной и достаточно распространенной мерой ответственности. Например, в Австрии общинный совет при осуществлении надзора органами земли может быть распущен правительством земли, а при осуществлении надзора органами Федерации – губернатором земли (п. 7 ст. 119а Конституции Австрии), в Люксембурге Великий Герцог имеет право распустить Совет (ст. 3 Конституции Люксембурга), в Беларусии Совет депутатов в случае систематического или грубого нарушения требований законодательства может быть распущен Советом Республики (ст. 123 Конституции Республики Беларусь), в Польше Сейм по предложению Председателя Совета Министров может распустить постановляющий орган территориального самоуправления, если этот орган грубо нарушает Конституцию или законы (ст. 171 Конституции Польши). Согласно ст. 242 Конституции Португалии роспуск органов самоуправляющихся единиц, избранных прямым голосованием, может быть осуществлен лишь по причине грубо нарушающих закон действий или бездействия.
Особая процедура роспуска местного органа содержится в Конституции Албании, в соответствии со ст. 115 которой непосредственно избранный орган единицы местного управления может быть распущен или упразднен Советом министров из-за серьезных нарушений Конституции или законов. При этом распущенный или упраздненный орган местного управления может в течение 15 дней подать жалобу в Конституционный суд, и в этом случае решение Совета министров приостанавливается. В случае неиспользования в течение 15 дней права на обжалование или когда Конституционный суд оставляет в силе решение Совета министров, Президент Республики назначает дату выборов в соответствующий местный орган. В Монако в соответствии со статьями 83 и 84 Конституции Коммунальный совет может быть распущен мотивированным министерским постановлением после заключения Государственного совета. В случае роспуска, отставки всех членов Коммунального совета министерским постановлением назначается специальное представительство, ответственное за исполнение их функций до избрания нового Совета. При этом выборы должны быть проведены в трехмесячный срок.
Кроме административного надзора, конституции некоторых государств регламентируют также и судебный надзор за деятельностью местных органов власти. Так, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и вышестоящие суды. Согласно ст. 124 Конституции Литвы акты или действия Советов самоуправлений, их исполнительных органов, а также их должностных лиц, нарушающие права граждан и организаций, могут быть обжалованы в суд. В России на основании ст. 46 Конституции решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, осуществляя конституционный контроль, в том числе разрешает дела о конституционности правовых актов органов местного самоуправления и деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в части принимаемых ими решений и правовых актов (ст. 87 Конституции).

Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления

Большое значение в конституциях стран Европы придается правовым гарантиям местного самоуправления, так как без законодательного закрепления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование. Обычно конституции закрепляют общие правовые основы и базовые принципы местного самоуправления, которые конкретизируются специальными законами о местном управлении и самоуправлении. Во многих конституциях содержатся конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в сфере финансовых отношений. Например, в Болгарии государство средствами бюджета и другими способами оказывает помощь нормальной деятельности общины (ст. 141 Конституции Болгарии), в Украине государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление (ст. 142 Конституции Украины). Содержащиеся в конституциях европейских государств гарантии местного самоуправления в сфере финансовых отношений можно обобщенно представить в следующем виде.

1. Отчисления от налоговых доходов государства (ст. 142 Конституции Испании), участие в распределении государственных налогов, собираемых на соответствующей территории (ст. 119 Конституции Италии). В Германии согласно ст. 106 Конституции общины получают часть поступлений от подоходного налога, которая должна передаваться землями своим общинам из платежей, вносимых жителями этих общин в виде подоходного налога. Закон, одобренный Бундесратом, может установить, что общины определяют доли причитающихся им платежей. Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент доли совокупного дохода от общественных налогов, которые поступают в пользу земли. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию Германии Законом от 20 октября 1997 г. с 1 января 1998 г., общины получают долю от поступлений с налога с оборота, которая передается землями на основе учета местных и экономических особенностей в общинах.
2. Выравнивание доходов самоуправляющихся единиц (ст. 81 Конституции Андорры, ст. 106, 107 Германии, ст. 72-2 Конституции Франции.). Конституция Португалии в ст. 238 закрепляет, что режим местных финансов устанавливается законом и имеет целью справедливое распределение публичных ресурсов государством и самоуправляющимися единицами и в обязательном порядке выравнивание неравенства между самоуправляющимися единицами одного уровня.
3. Выделение государственных дотаций (ст. 65 Конституции Словакии, ст. 119 Конституции Словении) и целевое финансирование. Например, согласно ст. 119 Конституции Италии для способствования экономического развития, социальной сплоченности и солидарности, устранения экономического и социального дисбаланса, содействия эффективному осуществлению прав человека, а также достижения различных целей при нормальном осуществлении функций государство может устанавливать дополнительные средства или предпринимать специальные действия в пользу отдельных коммун, провинций, столичных городов и областей.
4. Создание специальных фондов. В Испании в соответствии со ст. 158 Конституции в целях корректировки межтерриториального экономического равновесия и эффективности в применении принципа солидарности учреждается Компенсационный фонд по инвестированию расходов, средства из которого в случае необходимости будут распределяться Генеральными кортесами между автономными сообществами и провинциями. Конституция Италии в ст. 119 закрепляет, что законом государства учреждается стабилизационный фонд для территорий с меньшими налоговыми поступлениями от населения без каких-либо ограничений в распределении средств фонда.
5. Возмещение расходов, возникших вследствие решений органов государственной власти (например, ст. 146 Конституции Азербайджана, п. 8 ст. 106 Конституции Германии, ст. 133 Конституции России, ст. 142 Конституции Украины).
Местные органы обеспечиваются также конституционными гарантиями правозащиты. Многие конституции содержат общую норму, гарантирующую судебную защиту органам местного самоуправления (ст. 146 Конституции Азербайджана, ст. 113 Конституции Албании, ст. 122 Конституции Литвы, ст. 165 Конституции Польши, ст. 133 Конституции России, ст. 145 Конституции Украины). Согласно ст. 145 Конституции Болгарии общинные советы могут оспорить в суде акты и действия, которые нарушают их права. Кроме того, в конституциях некоторых государств указывается также соответствующий судебный орган, правомочный рассматривать обращения органов местного самоуправления. Так в Андорре ст. 82 Конституции закрепляет, что споры между основными органами государства и общин относительно толкования или осуществления полномочий разрешаются Конституционным трибуналом. А, например, в Польше споры о компетенции между органами территориального самоуправления и правительственной администрации разрешаются административными судами (ст. 166 Конституции Польши). В Австрии община имеет право обратиться с жалобой на орган надзора в Административный суд (ст. 131 и 132 Конституции Австрии) и в Конституционный суд (ст. 144 Конституции Австрии). В Германии общины или их объединение могут обратиться в Федеральный конституционный суд по поводу нарушений каким-либо законом права на самоуправление, предусмотренное ст. 28 Конституции Германии. В отношении законов земли это возможно лишь в случае, если жалоба не может быть подана в Конституционный суд земли (ст. 93 Конституции Германии).
Анализ конституций государств Европы свидетельствует, что местное самоуправление является важным элементом конституционного строя демократических государств, а муниципальные органы – гарантом основных демократических ценностей. Решая вопросы местного значения, они создают условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом, гарантируя и обеспечивая важный принцип правового государства и гражданского общества, в соответствии с которым человек, его права и свободы признаются высшей ценностью.

Сборник научно-практических статей
«Сравнительно-правовой анализ конституций
европейских государств»; – Тирасполь, 2006




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|