ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ



Слюсенко С.В., помощник судьи Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики

Важность регулируемых основными законами общественных отношений, верховенство их предписаний, обеспечение их стабильности требует особого порядка принятия конституций и внесения в них изменений и дополнений. Поэтому большинство европейских конституций содержат отдельные разделы, посвященные порядку изменения и пересмотра конституции.
Стабильность конституции проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти. Поэтому лучшим способом, обеспечивающим необходимую стабильность конституционных норм, считается более сложный порядок внесения изменений в Конституцию по сравнению с обычным законом.
Порядок внесения изменений в Конституции зависит от того, писаная Конституция или неписаная, консолидированная конституция или нет. Писаная конституция – нормативный правовой акт, целостно регулирующий вопросы конституционного значения. Писаная конституция может быть единым и единственным актом (таких большинство). Однако она может представлять собой несколько актов, содержательно дополняющих друг друга и формально провозглашенных составными частями единой конституции. Большинство Конституций – консолидированные, т.е. представляют собой единый акт в отличие от основного закона Швеции, Франции или Ватикана. Конституцию Ватикана образуют шесть конституционных актов. Современная Конституция Франции включает в себя Конституцию 1958 г., декларацию 1789 г., преамбулу к Конституции 1946 г. Конституция Чехии включает в себя помимо самого текста Конституции от 16 декабря 1992 года, Хартию основных прав и свобод от 9 января 1991 года.
Неписаная конституция – совокупность обычных по форме законов, судебных актов, обычаев (конституция Великобритании). Составляющие неписаную конституцию источники не дают каждый по отдельности цельную модель общественно-государственной жизни в своих странах. Они формально не соединены между собой в рамках единого акта или официального свода актов и не отграничивают себя от других правовых источников по признаку особой юридической силы.
По порядку принятия и изменения все конституции делятся на гибкие и жесткие. Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные законы. Никаких особых процедур для этого не предусмотрено, так как отсутствует сам писаный текст Основного закона – к этому типу относится конституция Великобритании. Эта Конституция весьма удобна в практическом смысле – в отличие от своих писаных собратьев, она не нуждается в сложной процедуре принятия дополнений и изменений. Для этого существует масса более простых способов – от парламентского закона до создания нового прецедента.
Жесткая конституция – основной закон, принимаемый и изменяемый в более усложненном порядке, чем обычные законы соответствующей страны. Ужесточение изменения конституции диктуется в условиях конкретных государств разными причинами: стремлением политически и экономически преобладающих в обществе групп, заинтересованных в неизменности конституции, обеспечить ее устойчивость, необходимостью обеспечить устойчивое развитие общества, государства, законодательства. Большинство писаных конституций являются по порядку принятия жесткими, однако степень их жесткости различна.
Жесткость процедуры пересмотра обусловливается верховенством конституции по отношению к простому закону. Если возможно изменять конституцию путем издания простого закона, то становится невозможным контролировать соответствие закона конституции, потому что оба акта находятся на одном уровне в иерархии правовых норм. Изданный позже акт автоматически перекрывает акт, изданный ранее.
В силу самой природы конституции ей присуще качество стабильности. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. Изменения в ней тоже должны требовать серьезного обоснования. По общему правилу конституция изменяется в том же порядке, в каком она была принята. Конституция считается легитимной тогда, когда она принята или изменена законным путем, т.е. в том порядке, который предусмотрен в действовавшей до этого конституции.
В европейских государствах применяются различные способы изменения юридических конституций, которые можно подразделить на три основных стадии.
Во-первых, само предложение о внесении поправок требует соблюдения определенных условий. Многие конституции определяют перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции и внесения в нее поправок. Предложения о поправках и пересмотре Конституции могут внести:
- глава государства – Армения (ст. 111), Беларусь (ст. 138), Болгария (ст. 154), Грузия (ст. 102), Молдова (ст. 141), Македония (ст. 130), Польша (ст. 235), Приднестровская Молдавская Республика (ст. 101), Румыния (ст. 146), Украина (ст. 154), Франция (ст. 79), Хорватия (ст. 136), Эстония (ст. 161);
- правительство – Македония (ст. 130), Молдова (ст. 141), Словения (ст. 168), Хорватия (ст. 136);
- определенная группа депутатов:
* 1/3 всего состава в Молдове (ст. 141), Приднестровской Молдавской Республике (ст. 101), Турции (ст. 175), Украине (ст. 154);
* 1/4 в Болгарии (ст. 154), Литве (ст. 147), Румынии (ст. 146);
* 1/5 в Албании (п. 1 ст. 177), Польше (ст. 235), Эстонии (ст. 161);
* большинство от общего числа депутатов - в Армении (ст. 111) и Грузии (ст. 102);
* в Македонии (ст. 130) – не менее 30 депутатов, Словении (ст. 168) – не менее 20 депутатов, в Греции (ст. 110) – 50 депутатов, в Бельгии (ст. 195) и Португалии (ст. 285) инициатива пересмотра принадлежит исключительно законодательной власти;
- определенная группа избирателей:
* в Приднестровской Молдавской Республике (ст. 101) – не менее 15 тысяч избирателей;
Словении (ст. 168) – не менее 30 тысяч;
в Республике Беларусь (ст. 138) и Македонии (ст. 130) – не менее 150 тысяч избирателей;
в Грузии (ст. 102) и Молдове (ст. 141) не менее 200 тысяч граждан;
в Литве (ст. 147) – не менее 300 тысяч;
в Румынии (ст. 146)– не менее 500 тысяч граждан, обладающих избирательным правом.
Конституция Нидерландов (ст. 137) содержит норму, в соответствии с которой после опубликования Акта парламента, в котором указывается необходимость принятия поправки к Конституции, обе палаты Генеральных штатов распускаются и проект рассматривают вновь избранные палаты.
Конституции Украины (п. 2 ст. 102) и Республики Молдова (ст. 141) содержат дополнительное требование – законопроект о внесении изменений в конституцию может быть представлен Парламенту только при наличии заключения Конституционного Суда. Конституция Румынии наделяет Конституционный суд правом «высказываться» о конституционности инициатив пересмотра конституции (ст. 144). Конституционный суд Турецкой республики вправе контролировать и проверять конституционные поправки на соответствие конституции в порядке предварительного контроля только по форме (ст. 148).
Парламент Грузии (п. 2 ст. 102) обязан опубликовать представленный законопроект о пересмотре Конституции для всенародного обсуждения.
Во-вторых, одобрение предложенного проекта изменения Конституции. Наиболее типичным является принятие их тем же высшим органом представительной власти, который одобряет простые законы. Но если парламентские законы принимаются простым (50% +1) большинством голосов, то для принятия поправок и дополнений в конституцию устанавливается в самом законе особая процедура. Как правило, поправка должна быть принята не простым, а квалифицированным большинством в каждой палате парламента:
- 2/3 общего числа голосов в Австрии (ст. 44), Албании (п. 3 ст. 177), Белоруссии (ст. 140), Бельгии (ст. 195), Грузии (ст. 102), Италии (ст. 138), Литве (ст. 148), Молдове (ст. 143), Македонии (ст. 131), Нидерландах (ст. 137), Португалии (ст. 286), Приднестровской Молдавской Республике (ст. 105), Румынии (ст. 147), Словении (ст. 168), Украине (ст. 155) Германии (ст. 79) (Земли - Нижняя Саксония (ст. 46), Земля Бранденбург (ст. 79), Земли Баден-Вюртемберг (ст. 64);
- 3/4 – Болгарии (ст. 155);
- 3/5 – Греции (ст. 110), Испании (ст. 167), Турции (ст. 175), Эстонии (ст. 165), или на совместном (что реже) заседании палат – 3/5 голосов во Франции (ст. 79).
Такое решение не всегда является окончательным. Часто необходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с определенным интервалом: в Греции (ст. 110) не менее месяца, в Белоруссии (ст. 139) и Литве (ст. 148) не менее 3 месяцев, иногда трижды.
В некоторых странах второй вотум должен иметь место только после избрания нового состава парламента: Бельгия (ст. 195), Греция (ст. 110), Дания (часть X), Исландия (ст. 79).
И, наконец, окончательное одобрение принятого проекта изменения конституции. Эта функция, если она вообще предусмотрена, осуществляется либо главой государства, либо избирательным корпусом посредством референдума.
В большинстве случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованию вторично рассмотреть закон) и должны быть опубликованы. В Конституции Албании (п. 6 ст. 177), Ирландии (п. 5 ст. 46), Португалии (ст. 286), указано, что Президент не может отказать в промульгации закона о пересмотре.
Конституция Литвы содержит норму, в соответствии с которой: «если в указанный срок Президент не подписывает и не оглашает закон, этот закон вводится в действие после его подписания и официального оглашения Председателем Сейма» (ст. 149). Подобная норма, предусматривающая возможность подписания и официального опубликования закона Главой законодательной власти содержится и в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (ст. 106).
Однако в некоторых странах вето главы государства распространяется и на законы о поправках. Абсолютное или резолютивное вето главы государства состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монарх Великобритании. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но не применяется.
Относительное вето (отлагательное) представляет собой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Президент Турции (ст. 175) обладает правом вето на законы о конституционных поправках и, если Собрание принимает проект закона, отклоненного Президентом, двумя третями большинства, то Президент может вынести его на референдум.
Окончательное одобрение принятого проекта изменения конституции посредством референдума достаточно распространено в европейских конституциях. В Румынии (ст. 147) пересмотр становится окончательным после его одобрения на референдуме, организованном в срок до 30 дней после даты принятия проекта. В Испании (ст. 168) текст поправок или текст пересмотренной Конституции выносится на референдум для его ратификации. В Дании (часть X), Ирландии (ст. 46), некоторых других странах изменения также утверждаются референдумом.
Распространение референдума как способа принятия и изменения конституций стало характерной чертой XX века, хотя история конституционных референдумов насчитывает почти два столетия.
В Армении (ст. 111) изменение Конституции возможно только посредством проведения референдума – проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее чем 1/3 граждан, включенных в избирательные списки. Пересмотр Конституции Австрии (п. 3 ст. 44) должен быть поставлен на голосование народа всей Федерации.
Многие конституции устанавливают возможность изменения определенных статей только посредством проведения референдума, как правило, это статьи, касающиеся основ конституционного строя и порядка внесения изменений в конституцию.
В соответствии с конституцией Республики Молдова (ст. 142) положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки. Только путем референдума могут быть изменены положения главы I «Литовское государство» и главы XIV «Изменение Конституции» Конституции Литвы (ст. 148), главы I «Общие положения» и главы XV «Изменения Конституции» Конституции Эстонии (ст. 162). Конституция Приднестровской Молдавской Республики (ст. 102) устанавливает, что положения Разделов I Конституции «Основы конституционного строя», раздела II «Права, свободы, обязанности и гарантии человека и гражданина» и раздела IV «Изменение Конституции» могут быть изменены только в результате референдума.
Референдум, как способ принятия и изменения конституции, безусловно, обладает чертами демократизма, так как проект основного закона утверждается избирательным корпусом. Однако для оценки референдума необходимо принять во внимание следующие факторы. Во-первых, проект конституции обычно разрабатывается административным органом с ограниченными представительными полномочиями. Во-вторых, избирательному корпусу предоставляется возможность однозначно – «да» или «нет» – определить свое отношение ко всему проекту конституции. Избиратель не может одобрить или отклонить отдельные положения или статьи проекта.
Политический опыт современности свидетельствует о том, что наиболее демократичным способом разработки, принятия и утверждения конституции является учредительное собрание. Если учредительное собрание сформировано на основе всеобщего избирательного права и пропорциональной избирательной системы, оно может обладать представительным характером. Это означает, что в его состав входят представители всех основных политических партий и организаций, выражающие интересы всех основных социальных групп. Составляющие учредительное собрание фракции имеют возможность детально обсудить все статьи конституции, выслушать и обсудить мнения всех социальных групп, выработать и утвердить окончательно текст основного закона.
В некоторых странах (Италия, Франция) предусматривается возможность применения различных процедур изменения конституции.
Конституция Франции (ст. 79) предусматривает две процедуры изменения основного закона. Инициатива пересмотра осуществляется либо президентом, либо парламентом. В соответствии с первой процедурой проект или предложение должны быть одобрены в идентичной редакции обеими палатами парламента, а затем одобрен на референдуме. В соответствии со второй процедурой Президент может представить свой проект пересмотра конституции парламенту, созванному в качестве конгресса. В этом случае проект пересмотра считается одобренным только тогда, когда он получит большинство в три пятых общего числа поданных голосов. Таким образом, второй вариант пересмотра конституции исключает обращение к избирательному корпусу (референдум).
Двойная процедура изменения конституций предусмотрена основным законом Италии (ст. 138), где указано, что законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. Принятые в таком порядке поправки могут быть вынесены на референдум по требованию одной пятой членов одной из палат парламента, пяти областных советов или пятисот тысяч избирателей. Если при втором голосовании в парламенте поправка к конституции была одобрена квалифицированным большинством в две трети голосов, то референдум не проводится. Таким образом, речь идет о двух процедурах изменения конституции – чисто парламентской и смешанной.
Часто применительно к разным конституционным нормам предусмотрены различные способы их изменения. Например, Конституция Российской Федерации предусматривает 4 способа изменения. В соответствии с Конституцией РФ внесение поправок невозможно в главы 1, 2, 9. (ст. 135) Они могут быть изменены только в порядке общего пересмотра Конституции. Пересмотр вправе осуществлять лишь специально созываемое для этой цели Конституционное собрание. Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать новую конституцию и принять ее большинством голосов в 2/3 от общего числа своих членов, либо вынести проект на референдум. Такое регулирование призвано обеспечить особую стабильность конституционных основ, не допустить недостаточно продуманных изменений Конституции. В Российской Федерации законы о внесении изменений в Конституцию имеют особое название – федеральные законы о поправке к Конституции РФ. Они принимаются по процедуре принятия конституционных законов, но существуют и дополнительные требования.
Обычно для внесения поправок в текст уже действующей конституции не требуется созыва учредительного собрания, хотя в некоторых странах, например в Болгарии, России для изменения некоторых статей, это необходимо.
В некоторых странах (ФРГ, Греция) применяется чисто парламентская процедура изменения конституции. Основной закон ФРГ может быть изменен только законом, который должен быть принят большинством в две трети голосов Бундестага и Бундесрата (ст. 79).
В странах с двухпалатным парламентом для принятия конституции требуется ее одобрение квалифицированным большинством в обеих палатах в одинаковой редакции, что нередко приводит к многократным прохождениям законопроекта в каждой из палат.
Особая процедура внесения изменений в некоторые конституции обусловлена особенностями федеративного устройства страны. В некоторых федерациях положительное решение парламента нуждается еще и в одобрении его определенным числом субъектов федерации. Так Основной Закон ФРГ 1949 г. был принят на основе решения представительных органов 2/3 западногерманских земель. Конституция Союзной Республики Югославия считается измененной, если с текстом, принятым Вече граждан Союзной скупщины, согласятся скупщины союзных республик (ст. 141).
В Конституции Эстонии предусмотрена возможность принятия конституционных поправок в качестве срочного вопроса, решение о рассмотрении такого проекта принимается Государственным Собранием большинством в 4/5 голосов его членов (ст. 166).
Конституции могут содержать ограничения при использовании процедуры пересмотра. Эти ограничения могут относиться ко времени пересмотра или к его содержанию.
Многие конституции европейских стран содержат ограничения, относящиеся к содержанию отдельных статей.
В Греции (ст. 110), Румынии (ст. 148) и некоторых других странах неизменными объявлены целые разделы конституции.
В некоторых конституциях содержится запрещение вносить изменения, затрагивающие закрепленные в них конституционные принципы. Так, Конституции Греции (ст. 110), Италии (ст. 139), Франции (ст. 79), Румынии (ст. 148) включают в себя статьи, которые запрещают отмену республиканской формы правления. Конституция Греции (ст. 110) запрещает пересмотр статьи, провозглашающей свободу совести. Основные законы некоторых федераций не допускают изменения федеративной формы государственного устройства. В Конституции Португалии (ст. 288) указано, что закон об изменении Конституции должен уважать право на демократическую оппозицию.
Конституции Боснии и Герцеговины (статья X), Молдовы (ст. 142), Румынии (ст. 148), Украины (ст. 157) не допускают пересмотр, следствием которого было бы упразднение или отмена основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.
Конституция Румынии (ст. 148) и Украины (ст. 158) запрещает ее изменение, если оно направлено на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности. Не могут являться предметом пересмотра положения Конституции Румынии, касающиеся независимости юстиции, политического плюрализма и официального языка.
Не подлежат изменению положения Конституции Великого герцогства Люксембург (ст. 115), касающиеся конституционных прерогатив Великого Герцога, его статуса, а также порядка престолонаследия. Не подлежат пересмотру многие положения Основного закона ФРГ - о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих принципов.
Ограничения по времени – пересмотр конституции по тому же вопросу допускается только через определенный период времени (Украина (ст. 158), Эстония (ст. 168), Югославия (ст. 139) – через год, Албания (п. 8 ст. 177) – через три года со дня неодобрения его референдумом).
Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайного или военного положения. Например, в Албании (п. 2 ст. 177), Грузии (ст. 103), Испании (ст. 169), Литве (ст. 147), Молдове (ст. 142), Португалии (ст. 289), Румынии (ст. 148), Украине (ст. 157), Эстонии (ст. 161). Данное временное ограничение соответствует нормам международного права, в соответствии с которым не могут проводиться какие-либо мероприятия, связанные с голосованием в период чрезвычайного или военного положения. Иногда запрещается пересмотр Конституции в течение определенного срока после ее принятия: в Греции (ст. 110), Португалии (ст. 284) – 5 лет. Подобный порядок изменения, несомненно, обеспечивает ее большую стабильность.
В целом ряде государств внесение изменений и дополнений в конституцию осуществляется по тем же процедурным правилам, что и принятие новой конституции. Тем не менее, даже в этих странах имеются определенные особенности в принятии конституционных поправок. Так поправки, отменяющие те или иные статьи конституции, а также являющиеся дополнениями к основному тексту, не должны вести за собой изменения нумерации прежних статей, глав, разделов. Дополнительные разделы, главы, статьи подключаются к основным под значком «прим.». рядом с номерами отмененных разделов, глав, статей даются указания об их отмене. В случае исключения статьи, нумерация статей не изменяется, а делается в соответствующем номере статьи отметка «исключена». Исключением из данного правила является положение конституции Бельгии, в соответствии с которым «в общем согласии с Королем учредительные палаты могут адаптировать нумерацию статей и подразделов статей Конституции, а также структурирование Конституции по частям, главам и разделам, изменять терминологию положений, не подлежащих пересмотру, для их приведения в соответствие с новыми положениями и обеспечения соответствия между французским, нидерландским и немецким текстами Конституции» (ст. 198). В Нидерландах – «текст пересмотренной Конституции публикуется указом Короля, которым могут вноситься соответствующие изменения в нумерацию глав, разделов, статей, а также ссылки на них (ст. 141).
Можно выделить также те конституции, в основной текст которых не вносятся никакие поправки. Принимаемые конституционные дополнения или изменения включаются отдельными поправками к тексту основного закона. Это относится к конституциям прежних социалистических республик – Чехословакии и Югославии. Так после преобразования Чехословакии в Федерацию закон о федеративном государственном устройстве этой республики был включен в Конституцию отдельным текстом.
Некоторые Конституции европейских государств содержат нормы, определяющие порядок опубликования и вступления в силу конституционных поправок. Конституция Югославии вступает в силу в день ее провозглашения (ст. 144). Конституция Германии вступает в силу по истечении дня его провозглашения (ст. 145).
В Нидерландах «Поправки к Конституции, принятые Генеральными штатами и одобренные Королем, вступают в силу незамедлительно после их опубликования» (ст.139). Конституция Эстонии (ст. 167) вступает в срок, установленный самим законом, но не ранее трех месяцев после опубликования. Закон об изменении Конституции Приднестровской Молдавской Республики (ст. 106) и Литовской Конституции (ст. 149) вводится в действие не ранее чем через месяц после его принятия.
В Конституции Португалии (ст. 287) установлено требование об опубликовании нового текста Конституции вместе с законом о ее пересмотре.

Сборник научно-практических статей
«Сравнительно-правовой анализ конституций
европейских государств»; – Тирасполь, 2006




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|