ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

ПРЕЗУМПЦИИ НЕВИНОВНОСТИ И ПРАВОМЕРНОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕТЫ

Шубодерова Е.А., Советник Председателя Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики,

начальник правового отдела Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики

Статья 1 Всеобщей декларации прав человека провозглашает: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». В данной норме международное сообщество отразило квинтэссенцию статуса личности. Пройдя множество войн и революций, пережив две мировые войны, потрясшие человечество своими ужасами, испытав на своих плечах самые разные виды угнетений, рабств и геноцидов, цивилизованный мир провозгласил приоритет личности, ее неотъемлемых и естественных прав и свобод. В силу того, что человек от рождения обладает человеческим достоинством, он обладает определенными неотъемлемыми правами и свободами, органическими и естественными атрибутами человеческой личности, проистекающими из самой ее природы. Основные права и свободы человека не должны рассматриваться как дар государства, они существуют сами по себе, независимо от их признания на государственном уровне. Их закрепление в международном праве и в национальном законодательстве на самом высоком конституционном уровне лишь подчеркивает их особый статус и позволяет обеспечить их реализацию и защиту в субъективных условиях определенного общества и государства. Признание естественного и объективного существования основных прав и свобод человека мировым сообществом и отдельными государствами есть уровень цивилизованности человечества на современном этапе, а существующий реальный механизм их обеспечения и защиты в рамках законодательства конкретных государств является показателем развитости этих государств. Приоритет личности сегодня не пустая демагогия, а признанный цивилизованным человечеством стандарт, по которому должно строиться государство как институт власти в целом и его взаимоотношения с человеком в частности. 

В Приднестровской Молдавской Республики признанный современной правовой наукой и международным сообществом принцип приоритета личности над государством отражен в ряде статей Конституции. Статья 16 Конституции Приднестровской Молдавской Республики закрепляет: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью общества и государства. Защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». 

Что есть государство? Современная теория государства и права нам отвечает, что это институт власти. Часть вторая статьи 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ». Таким образом, государство является институтом власти, организацией высшего порядка, механизмы которого находятся в руках должностных лиц, представителей все того же народа и деятельность которых должна быть направлена на обеспечение и защиту прав и свобод своих сограждан, на высокую и справедливую организацию их жизни во всех сферах. Государство трактуется как представитель общества, который несет перед ним, перед гражданами, перед отдельным человеком определенные обязанности и ответственность, прежде всего, обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина [1]. Пункт 2 статьи 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики закрепляет: «Уважение человеческого достоинства, полная, безусловная и незамедлительная защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение условий для свободного развития граждан являются обязанностью органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц». А статья 45 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что именно «государство обеспечивает права и свободы граждан, закрепленные в Конституции».

Одним из основополагающих принципов, обеспечивающих права и свободы человека, является принцип презумпции невиновности. В общем, под презумпцией понимается  предположение признаваемое истинным, пока не доказано обратное [2]. В праве под презумпцией невиновности понимают положение, согласно которому обвиняемый (подсудимый) считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке [3]. Принцип презумпции невиновности обычно ассоциируют с принципом уголовного процесса, и даже свое прямое конституционное закрепление в рамках статьи 22 Конституции Приднестровской Молдавской Республики он получил именно применительно к уголовному процессу. Но существует мнение, которого я определенно придерживаюсь и которым, на мой взгляд, должен руководствоваться любой юрист – юриспруденция в целом невозможна без принципа презумпции невиновности. Он, в своей сути, должен лежать в основе построения взаимоотношений государства и человека, в основе построения  законодательства, а также построения взаимоотношений людей в целом, так как является вопросом не столько права, сколько морали и этики. Почему? Давайте попробуем выяснить.

Прежде чем перейти непосредственно к рассматриваемой теме необходимо разобраться в вопросе о том, что следует понимать под термином «административный процесс». Ни в научно-теоретической, ни в практической – правоприменительной и законодательной областях до сих пор нет единого и однозначного понимания того, что подразумевается под административным процессом.

С юридических позиций процесс вообще своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из этого, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Его назначением является обеспечение применения указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы материального права. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов государственной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный. В связи с чем, в вопросе о понятии и особенностях административ­ного процесса существуют две позиции. Первая получила наименование «юрисдикционной концепции» административного про­цесса; вторая имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет со­бой явление более широкого плана.

«Юрисдикционная концепция» базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Представители «юрисдикционной концепции» рассматри­вают административный процесс как регламентированную законом деятельность по разреше­нию споров, возникающих между сторонами администра­тивного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по примене­нию мер административного принуждения. Действительно, исполнительные органы власти в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют юрисдикционную функцию. Но административная юрисдикция не является основным содержанием государственно-управленческой деятельности, кроме того, сами по себе функции и задачи государственного управления намного шире юрисдикционной, поэтому понятие административного процесса необходимо выводить из особенностей государственного управления в целом. В связи с этим, более широкое толкование поня­тия административного процесса видится наиболее верным.

Такой точки зрения придерживаются многие правоведы. Например, Манохин В.М. дает следующее определение: административный процесс - это не только деятельность государ­ственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но, прежде всего, по­рядок реализации административно-правовых норм. Как считает Д.Н. Бахрах, осо­бенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрис­дикционную деятельность по рассмотрению споров и при­менению принудительных мер, но и реализацию регуля­тивных норм.

Однако в рамках такого широкого понимания административного процесса следует сказать об отсутствии единого законодательного акта и/или нескольких систематизированных нормативно-правовых актов, регулирующих административно-процессуальную деятельность органов управления всех уровней и во всех областях государственного управления. Это отсутствие обусловлено рядом объективных причин, а именно, большим объемом функций и полномочий, выполняемых государственными органами управления и широким спектром общественных отношений, регулируемых административным правом в целом, а также тесной взаимосвязью административного процесса с другими отраслями права, что еще более увеличивает объем правоотношений, затрагиваемых административным процессом. Например, основной и единственный существующий кодифицированный законодательный акт, регулирующий административный процесс в части непосредственно административной юрисдикции, - Кодекс об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики - определяет составы правонарушений и виды административной ответственности за административные правонарушения в области охраны труда и здоровья населения; в области охраны окружающей среды; в сфере экономики; правонарушения, посягающие на избирательные права граждан и так далее, то есть предусматривает ответственность за нарушения материальных норм по сути иных отраслей права, а именно трудового, социального, экологического, налогового, бюджетно-финансового, избирательного и других. Данная тесная взаимосвязь различных отраслей права с административным процессом прослеживается и в иных, не урегулированных единым законодательным актом областях административного процесса. Таким образом, в ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» нормы не только материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, которые непосредственно связаны с деятельностью органов управления.

Таким образом, административный процесс – вид юридического процесса, регламентирующий порядок рассмотрения и разрешения конкретных административных дел, основывающаяся на нормах административно-процессуального права деятельность органов государственного управления, их должностных лиц, а также иных полномочных на то субъектов по реализации норм материального административного права, а в ряде случаев – и материальных норм иных отраслей права. Основной функцией административного процесса является обеспечение многогранной деятельности органов управления [4].

Как и любой процесс, административный процесс состоит из процессуальных производств. Большая часть производств, составляющих структуру административного процесса, направлена на регулирование правоотношений, которые возникают в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и являются административными производствами неюрисдикционного характера, такими как производство по отработке и принятию нормативных актов, производство по принятию индивидуальных актов управления, регистрационно-разрешительное производство, учредительное производство, производство по реализации контрольно-надзорных функций, производство по приватизации государственного и общественного имущества, производство по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам и так далее. Однако нарушение материальных правовых норм требует соответствующего реагирования со стороны государства, которое выражается в выполнении правоохранительной функции и составляет юрисдикционное производство административного процесса, направленное на рассмотрение дел о правонарушениях, иных правовых споров по существу и принятии по ним соответствующих решений.

            Административно-процессуальная деятельность строится на определенных принципах – основополагающих идеях, в соответствии с которыми она осуществляется и которые отвечают ее природе. Принципы административного процесса опираются на конституционные принципы государственного управления, но при этом отражают специфику административно-процессуальной деятельности. К основным принципам административного процесса относятся: принцип законности, принцип правового равенства, принцип публичности (официальности), принцип гласности, принцип объективной истины, принцип охраны интересов государства и личности, принцип экономичности и другие. Довольно новым, но, на мой взгляд, одним из наиболее важных и заслуживающих внимания является принцип неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина в административном процессе.

            О принципе неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина в административном процессе как о самостоятельном принципе административного процесса заговорили недавно. Он вытекает из правовой природы презумпции невиновности.

Почему данный принцип сформулирован именно так? Мы говорили, что административный процесс охватывает огромный спектр правоотношений и различных видов деятельности государственного управления, он состоит из множества различных по своей природе административно-процессуальных производств. Если мы говорим об административной юрисдикции как об одном из производств административного процесса, то здесь мы можем смело говорить о необходимости применения принципа презумпции невиновности. В рамках неюрисдикционных производств административного процесса, правильней говорить о применении принципа презумпции правомерности человека и гражданина. А применительно к административному процессу в целом должен действовать принцип неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина.

Значение названных правовых презумпций обусловлено провозглашением Приднестровской Молдавской Республики демократическим и правовым государством (часть первая статьи 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), а также конституционным закреплением приоритета и высшей ценностью государства - прав и свобод человека, а их обеспечение и защиту - обязанностью государства (статья 16, статья 45, пункт 2 статьи 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Указанные нормы Конституции компенсируют отсутствие прямого закрепления принципа презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина в административном процессе. Соблюдение указанных в данном принципе презумпций имеет важное социальное значение и должно служить исходной посылкой для всего хода административного процесса, так как  их  действие направлено на защиту прав и законных интересов граждан, участвующих в процессе.

Рассмотрим принцип презумпции невиновности в рамках юрисдикционного производства административного процесса. Привлечение лица к административной ответственности -  факт сам по себе негативный и влечет ряд отрицательных последствий как социального и имущественного характера, так и просто морального, так как зачастую даже абсолютно незначительное наказание с точки зрения правовой или материальной, но не справедливое, по мнению лица, привлекаемого к нему, является «вопросом принципа или чести» и может быть серьезной причиной для внутренних переживаний или даже серьезных нравственных страданий. Вот почему представляется важным и необходимым соблюдение принципа презумпции невиновности  в юрисдикционном производстве.

Кодекс об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики в статье 6-2 непосредственно закрепляет принцип презумпции невиновности: «Лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу решением суда, органа (должностного лица) рассмотревшего дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица».   

Статья 9 Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики определяет, что «административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок,  собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, осуществления правосудия противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность». 

Для того чтобы гражданин был признан виновным в совершении административного правонарушения, необходимо доказать его вину, причем такого рода доказывание должно проводиться с исчерпывающей полнотой. Это означает также, что привлечение к административной ответственности не должно основываться на предположениях, пусть даже весьма вероятных и логически обоснованных, так как «неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица». Кроме того, вина должна быть доказана только в предусмотренном законом порядке, с помощью указанных в законе источников доказательств и с соблюдением предусмотренных законом процессуальной формы. В противном случае полученная информация не будет иметь никакого доказательственного значения. Например, одним из основных средств, устанавливающих фактические данные, являющиеся доказательствами совершения правонарушения, является протокол об административном правонарушении. В случае если лицо не считает себя виновным  в совершении правонарушения, его отсутствие или его несоответствие требованиям статьи 242 Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики, дают основания считать лицо невиновным и, следовательно, не подлежащим административной ответственности.    

Существенным признаком презумпции невиновности служит то важное обстоятельство, что никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении правонарушения. Обязанность доказывать вину лица в совершении правонарушения возлагается на органы и должностных лиц, установивших факт совершения деяний, содержащих, по их мнению, признаки состава правонарушения, и возбудивших производство по делу. При этом в статье 254 Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики предусмотрены права лица, привлекаемого к административной ответственности, что позволяет ему самостоятельно активно участвовать в процессе установления объективной истины и своей невиновности в случае таковой. В чем может выражаться не только естественное желание доказать свою невиновность, но зачастую активная гражданская позиция, желание помочь выявить возможные негативные проявления в деятельности отдельных органов и должностных лиц с целью устранения имеющихся недостатков, недопущения подобных ситуаций в дальнейшем в отношении других лиц [5]. Таким образом, значение рассматриваемого положения, отражающего один из признаков презумпции невиновности, заключается в том, что в нем в равной мере сочетаются, как обязанность доказывания, возложенная на уполномоченные органы и должностных лиц, установивших факт совершения правонарушения, так и возможность и право лица, привлекаемого к административной ответственности, активно участвовать в процессе фактического установления обстоятельств дела и влиять на ход их исследования.

Следующим признаком, характеризующим презумпцию невиновности, является отнесение права признания лица виновным в совершении административного правонарушения к компетенции только уполномоченных на то законом субъектов. На мой взгляд, данный признак является наиболее проблемным и требующим законодательной доработки, с точки зрения его реализации. Согласно статье 201 Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики «дела об административных правонарушениях рассматриваются: административными комиссиями при государственных администрациях районов, городов; государственными администрациями сел, поселков и сельсоветов; районными (городскими), районными в городах, сельскими, поселковыми комиссиями по делам несовершеннолетних; районными (городскими) судами (судьями); органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то актами законодательства Приднестровской Молдавской Республики». Такое значительное число уполномоченных на привлечение к административной ответственности органов и должностных лиц, предусмотренных законодателем в Кодексе об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики, учитывая большое количество дел по административному производству и их разнообразие, во многом является целесообразным, но все таки не совсем однозначным, с точки зрения соблюдения конституционных прав и свобод человека. Статья 23 Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что «за совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) лишение специального права; 5) исправительные работы; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Приднестровской Молдавской Республики иностранных граждан и лиц без гражданства, грубо нарушающих правопорядок». Часть из указанных административных взысканий непосредственно затрагивают конституционные права и свободы человека и гражданина, например, право на свободу и личную неприкосновенность, предусмотренное статьей 20 Конституции Приднестровской Молдавской Республики или право собственности, предусмотренное в статье 37 Конституции, в части третьей которой устанавливается, что «никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда». Не смотря на такое установление высшего закона государства анализ норм Кодекса об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики, Таможенного кодекса Приднестровской Молдавской Республики и правоприменительная практика демонстрируют законодательно закрепленную возможность должностных лиц государственных органов лишать граждан, не считающих себя виновными в совершении административных правонарушений, их имущества, принадлежащего им на праве собственности, путем, например, наложения штрафов или конфискации.

В подтверждение неконституционности права должностных лиц от имени государственных органов налагать административные взыскания в виде штрафа и конфискации, вынесены решения Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о признании неконституционными соответствующих норм законодательства. В связи с чем, сформулированы правовые позиции Конституционного суда как органа высшего конституционного контроля относительно исключительно судебного наложения административного взыскания в виде конфискации имущества и судебного наложения административного взыскания в виде штрафа в случае не признания лицом своей вины в совершении административного правонарушения и отказа от добровольной оплаты штрафа.

Конфискация имущества может назначаться только решением суда, вынесенным по делу об административном правонарушении, поскольку судебного решения по жалобе на постановление административного органа о конфискации имущества, примененной в качестве санкции за правонарушение, не достаточно с точки зрения обеспечения судебных гарантий права собственности. Именно судебная процедура позволяет в случае конфискации имущества в максимальной степени гарантировать соблюдение основных прав и граждан и юридических лиц, обеспечить при рассмотрении дела состязательность и равноправие сторон, которые составляют основу правосудия (пункт 2 статьи 85 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Лишь в процедуре административного судопроизводства, осуществляемого в соответствии с пунктом 2 статьи 80 Конституции Приднестровской Молдавской Республики судебной властью, возможно всесторонне исследовать материалы дела, установить состав правонарушения и назначить справедливое и соразмерное тяжести правонарушения взыскание [6].

 «Недопустимо без решения судебных органов наложения штрафных санкций на предприятия, учреждения и организации, что в равной степени можно отнести и к гражданам, поскольку это приводит к лишению участников правоотношений части денежных средств, а значит, части их имущества», так как только независимые, компетентные государственные органы, каковыми являются суды, наделенные в соответствии с Конституцией полномочиями по осуществлению правосудия, могут устанавливать как сам факт совершения правонарушения, так и степень вины лица его совершившего; «… наложение административных взысканий в виде штрафа от имени органов внутренних дел, органов государственных инспекций и других органов (должностных лиц), уполномоченных на то актами законодательства Приднестровской Молдавской Республики, возможно только в случае признания нарушителя своей вины и его согласия оплатить штраф добровольно в установленном порядке» [7].

Кроме того, рассматривая данный вопрос, нельзя не сказать о спорности объективного и справедливого рассмотрения дела, а в свою очередь, и не нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, в случае, если рассматривать и принимать решение по тому или иному делу уполномочен не судебный орган. Данное мнение обусловлено тем, что соответствующее должностное лицо органа государственной власти устанавливает факт совершения правонарушения, возбуждает производство, проводит все необходимые процессуальные мероприятия и передает материалы дела для его разрешения по существу вышестоящему должностному лицу. В такого рода ситуациях весьма значительную роль играют субъективные факторы, например, межличностные, как правило, конфликтные отношения лица, привлекаемого к административной ответственности, но считающего себя невиновным, и должностного лица, установившего факт совершения административного правонарушения, а также последним и вышестоящим должностным лицом. Так как, к сожалению, далеко не все должностные лица, как уполномоченные выявлять административные правонарушения, так и рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают соответствующими профессиональной подготовкой и высокими морально-этическими качествами, позволяющими им абсолютно объективно, справедливо и беспристрастно исполнять свои должностные обязанности, не нарушая прав и свобод граждан, следуя принципу презумпции невиновности и помня о приоритете прав личности. 

А такая гарантия защиты прав человека и гражданина как обжалование решений должностных лиц в суд, предусмотренная Кодексом об административных правонарушениях Приднестровской Молдавской Республики, исходя из современной действительности, так же в полной мере не обеспечивает соблюдения прав личности, так как человек, не признающий себя виновным в совершении правонарушения, зачастую, не обжалует решение должностного лица, только по той простой причине, что это требует его дополнительных усилий, временных и материальных, которыми, возможно, он и не располагает или которые ему обременительны, а также, по причине низкой правовой грамотности населения и не верия в современное правосудие. Вместе с тем, справедливое привлечение к административной ответственности и, тем более, наложение административного наказания, является прерогативой государства, в лице определенных должностных лиц, а в вопросах, затрагивающих конституционные права и свободы человека, составляющие основу статуса личности, исключительно в лице судебных органов. Деятельность всех субъектов, обладающих правом налагать административные взыскания, и система административного производства в целом должны исходить из презумпции невиновности и приоритета прав и интересов личности и быть направлены на гарантированное и повсеместное соблюдение прав и свобод человека на всех стадиях административного производства.  

Следует выделить и еще один признак принципа презумпции невиновности – отражение официального признания виновности лица в соответствующем официальном документе. Данный признак принципа презумпции невиновности выражается в невозможности наступления негативных последствий для человека в связи с рассмотрением вопроса о его виновности в совершении определенного административного правонарушения. Такого рода последствия могут наступить только после официального признания лица виновным в совершении правонарушения, то есть после вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении.

Не смотря на существующие определенные сложности, пробелы и противоречия в нормативном выражении, принцип презумпции невиновности административной юрисдикции довольно подробно и систематизировано сформулирован и закреплен в законодательстве, чего нельзя сказать о второй составляющей рассматриваемого принципа неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина.

Презумпция правомерности человека и гражданина как гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина и часть основополагающего принципа административного процесса имеют отношение к большому количеству административных производств, но прямого и повсеместного своего закрепления в законодательстве, а тем более реализацию, пока не получила. Выше мы говорили о косвенном ее закреплении в статьях Конституции Приднестровской Молдавской Республики, провозглашающих права и свободы человека как высшую ценность государства и устанавливающих их обеспечение и защиту обязанностью государства. Именно эти конституционные нормы, на мой взгляд, и являются основным законодательным выражением и первоисточником для указанной презумпции. 

В общем, в административном процессе под данной презумпцией следует понимать предположение правомерности действий и правовой позиции человека и гражданина, а также их добросовестности в исполнении своих обязанностей и иных требований закона. В многообразии административных производств принцип презумпции правомерности человека и гражданина имеет различные признаки и аспекты выражения, в связи с чем, целесообразным является рассмотреть его в рамках отдельных административных производств.

Рассмотрим данный принцип в рамках производства по жалобам лиц. Во-первых, действия и правовая позиция человека, подающего жалобу, должны считаться правомерными до тех пор, пока не будет установлено иное решением органа (должностного лица), компетентного рассматривать жалобу по существу. Таким образом, резюмируется наличие определенных оснований для подачи жалобы, а именно нарушение конкретного права определенными действиями либо бездействиями государственных органов или иных юридических лиц, их должностными лицами, соответственно имеет место нарушение ими требований правовых норм. Во-вторых, права и обязанности по доказыванию правомерности позиции человека должны быть распределены между ним, органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать данную жалобу, а также органом (должностным лицом), юридическим или физическим лицами, правомерность действий или бездействий которых обжалуется. При этом основная обязанность по доказыванию должна возлагаться на орган, рассматривающий жалобу, а лицу принадлежит право участвовать в данном процессе и всячески ему способствовать.           В-третьих, решение по жалобе не должно основываться на предположениях, а все сомнения относительно правомерности позиции человека должны истолковываться в его пользу. Такое понимание рассматриваемой презумпции в полной мере соответствует и, более того, реализует установления статьи 16 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также ориентирует и дисциплинирует деятельность должностных лиц государственных органов.   

Необходимость реализации презумпции правомерности человека и гражданина очевидна и в иных административных производствах: производстве по разработке и принятию нормативных актов, так как это одно из административных производств, где у должностных лиц существует возможность реализации данного принципа в форме его нормативного закрепления; производстве по приватизации государственного и общественного имущества, так как в нем напрямую реализуется провозглашенное и гарантированное каждому право собственности; регистрационно-разрешительное и учредительное производства, так как в них затронут наиболее широких спектр неюрисдикционных административных производств, где должностные лица непосредственно реализуют конституционное установление относительно их обязанности защищать и обеспечивать конституционные права человека и гражданина, а именно право передвигаться и выбирать место жительства, право на защиту семьи, право на занятие предпринимательской деятельностью, право на труд, право собственности и другие. В рамках этих административных производств осуществляются различного рода разрешительные, регистрационные, учредительные действия государственных органов власти или просто выдача гражданам тех или иных справок. И, к сожалению, получение обычной справки, прописка или выписка, регистрация в качестве индивидуального предпринимателя или получение лицензии или сертификата юридическим лицом превращается для физического или юридического лица в бесконечное «хождение по кабинетам» и инстанциям, пренебрежительное и высокомерное отношение должностных лиц и далеко не всегда заканчивается положительным результатом. Как следствие, у людей вырабатывается недоверие и враждебность к чиновникам отдельных органов и государственной власти в целом; складывается впечатление, что деятельность чиновников направлена не на обеспечение и защиту их прав, а, наоборот, на создание препятствий к их реализации. Ввиду чего, представляется весьма актуальным и необходимым применение на практике рассматриваемого принципа, так как он подразумевает уважение и доверие к человеку и подчеркивает обязанность чиновников служить своему народу в целом и каждому человеку в частности. Например, служащие государственных органов должны не ограничиваться формальными требованиями о представлении гражданином тех или иных документов, а исходя из конкретных ситуаций, самостоятельно, от имени соответствующего органа истребовать их. Тем самым государственный орган, его служащие вполне реально могут оказать гражданину помощь, помогут избежать физических и моральных издержек, которые практически всегда сопутствуют так называемой «борьбе за справку» [8]. В связи с чем, необходимо создавать государственные базы данных и систему взаимодействия между различными органами власти для обмена информацией и ее учета, с целью облегчения получения физическими и юридическими лицами различных документов и разрешений.

К сожалению, основная масса нормативных актов, регулирующих данные административные производства,  не закрепляют презумпцию правомерности человека и гражданина как основополагающий принцип осуществления своей деятельности, например, не содержит такого закрепления ни Закон ПМР «Об актах гражданского состояния» от 23 июля 2002 года № 168-З-III, ни Закон ПМР «Об обращениях граждан» от  8 декабря 2003 года № 367-З-III, ни Закон ПМР «О паспорте гражданина Приднестровской Молдавской Республики» от 5 марта 2002 года № 104-З-III, ни Закон ПМР «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 10 июля 2002 года № 151-З-III, ни Закон ПМР «О сертификации продукции и услуг» от 7 февраля 1995 года, ни многие другие. Одним из немногих законодательных актов Республики, закрепляющих рассматриваемый принцип и устанавливающих механизм его реализации, является Закон ПМР «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Приднестровской Молдавской Республики» от 11 июня 2007 года № 222-З-IV. Согласно подпункту б) статьи 5 указанного закона, государственная регистрация «…основывается на презумпции достоверности данных, представляемых при государственной регистрации, и ответственности заявителей за достоверность этих данных». Кроме того, в законе закреплен заявительный характер регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, т.е. уполномоченный орган, осуществляющий данную регистрацию не разрешает те или иные действия в данной области, а лишь проверяет в соответствии с законом наличие необходимых для совершения соответствующих действий документов, а также выдает документы, подтверждающие сам факт государственной регистрации. Более того, в данном нормативном акте законодатель закрепил так называемый «принцип одного окна», то есть человек подает документы в уполномоченный регистрирующий орган, например, для регистрации вновь созданного юридического лица, после его регистрации непосредственно регистрирующий орган передает информацию в другие органы государственной власти для постановки на учет и присвоении идентификационных учетных номеров зарегистрированному субъекту права. Такая схема взаимодействия физических или юридических лиц с государственными регистрирующими органами позволяет значительно упростить процесс регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и направлена на реализацию гражданами своих конституционных прав, что должно послужить примером для соответствующего нормативного закрепления принципа правомерности человека и гражданина в других сферах данных административных производств и административного процесса в целом.

Хотелось бы остановиться еще на административном производстве по реализации контрольно-надзорной функции. Данное производство осуществляют государственные органы в самых разных областях, налоговые органы - в сфере соблюдения налогового законодательства, таможенные, например, в сфере осуществления субъектами экономических правоотношений внешнеэкономической деятельности, экологические - в сфере соблюдения законодательства об охране окружающей среды и так далее. Основным законодательным актом, регулирующим данную сферу правоотношений является Закон ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» от 1 августа 2002 года № 174-З-III.

Согласно подпункту з) статьи 4 указанного закона одним из принципов защиты прав юридических лиц, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, а с учетом названия закона, принципов при осуществлении государственного контроля (надзора), является презумпция добросовестности юридического лица, физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, то есть лицо, не признается нарушившим обязательные требования, если не установлено иное. Кроме прямого закрепления данной презумпции, закон содержит положения, направленные на ее практическую реализацию. Во-первых, закон предусматривает четкую регламентацию порядка проведения мероприятий по контролю с указанием ограниченных сроков и определенных оснований для их проведения, с установлением требования для проверяющих – действовать исключительно в рамках первоначально установленных цели, предмета и/или объема мероприятия по контролю, с определением четкого порядка оформления его результатов. Во-вторых, в законе закреплены такие права лиц при проведении мероприятий по контролю как участие в их проведении непосредственно и через своих представителей, получение информации о ходе мероприятий, а также право знакомиться с их результатами,  указывать на свое несогласие с ними и представлять свои возражения. В-третьих, закон устанавливает ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора). И, в-четвертых, одним из наиболее важных установлений рассматриваемого закона в части реализации принципа правомерности граждан является положение пункта 5 статьи 16 закона, где указано, что акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства Приднестровской Молдавской Республики, признаются недействительными полностью или частично в установленном законом порядке. При этом в рамках данной статьи следует понимать не только несоответствие акта органа государственного контроля нормам материального характера, но и нормам процессуального или процедурного характера, то есть требованиям о порядке проведения проверок, закрепленным, прежде всего, в анализируемом законе. Таким образом, нарушение должностными лицами в ходе мероприятий по контролю порядка их проведения, сроков, требований по их оформлению и иных установлений процедурного характера ставит под сомнение виновность физических лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей полностью или в части, и, как следствие, полностью или в части освобождает их от ответственности, что в полной мере соответствует принципу презумпции правомерности человека и гражданина, а учитывая тесную взаимосвязь производства по реализации контрольно-надзорной функции с юрисдикционным производством административного процесса, каковым она зачастую и заканчивается, и с принципом презумпции невиновности.

Однако, в данном законе, на мой взгляд, есть и неоднозначное с точки зрения рассматриваемого принципа положение. Пункт 1 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» закрепляет право и периодичность проведения государственными органами плановых проверок, целью которых является проверка деятельности физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на соответствие требованиям действующего законодательства. Таким образом, государственные органы заведомо предполагают о возможных нарушениях в деятельности вышеуказанных лиц и, соответственно, их недобросовестность, что напрямую противоречит принципу правомерности человека и гражданина или их добросовестности, если исходить из положений самого закона. В связи с этим, видится более конституционным и соответствующим рассматриваемому принципу проведение проверок только в случаях непосредственного установления факта нарушения законодательства, например, при поступлении конкретной информации о нарушении физическим или юридическим лицом, а также индивидуальным предпринимателем прав других лиц или при осуществлении государственными органами камерального контроля.   

Подводя итог изложенному о презумпции правомерности человека и гражданина, необходимым считаю, еще раз подчеркнуть практическую значимость и необходимость законодательного установления как непосредственно самого принципа презумпции правомерности человека и гражданина, так и механизма его реализации, так как провозглашение в одной из статей законодательного акта указанного принципа, при наличии в другой противоречащих ему положений, делает данное провозглашение абсолютно бессмысленным.  А между тем, повторюсь, значение данного принципа очень велико, так как он проистекает из природы такого конституционного института как приоритет прав личности, о котором мы говорили выше, а в процессе своей реализации ориентирует деятельность должностных лиц, напоминая им о данном приоритете и о своей непосредственной обязанности как представителя государственной власти обеспечивать реализацию законных прав и интересов личности и их защите.

В целом, в заключение хотелось бы с сожалением сказать о том, что на сегодняшний день представители государственной власти, в том числе и законодатель, недооценивают практическую значимость принципа неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина, что понимание сути данного принципа еще отсутствует в сознании многих должностных лиц государственных органов. Думаю, найдутся чиновники, которые пожелали бы оппонировать мне относительно неоправданности законодательного закрепления норм, явно противоречащих рассматриваемому принципу, и объясняли бы это низкой правовой грамотностью и сознательностью отдельных лиц, зачастую агрессивно настроенных по отношению к власти, наличием государственных интересов и так далее. Но, на мой взгляд, представители государства обязаны мыслить исключительно с правовой точки зрения  и  государственно, они не имеют право на субъективизм, на заведомое нарушение прав отдельных лиц с целью предотвращения возможного нарушения интересов государства и, соответственно, на сознательное нарушение норм Конституции и международного права. Система государственного управления при осуществлении ее исполнительно-распорядительных и правоохранительных функций должна быть построена так, что лицо, реализующее свои законные права, должно быть свободно, а органы государственной власти должны этому всячески способствовать, при этом охрана интересов государства не должна осуществляться за счет интересов и прав личности. Ограничение же прав и свобод человека должно происходить исключительно в случаях непосредственного установления факта нарушения законодательства, в строго определенном процессуальном порядке и уполномоченными на то законом лицами.

Необходимо также помнить, что именно законодательство является правовой основой как для реализации личности своих прав и свобод и выполнения обязанностей, так и для функционирования государственного аппарата и всех его должностных лиц с целью обеспечения прав и свобод человека и их защиты. Высокий уровень нормативного закрепления систем взаимодействия различных субъектов административного права в самых разных сферах государственного управления является основой высоких и цивилизованных государственных и межличностных отношений и объективно необходимым с точки зрения как регулятивной, так и воспитательной. Государство в лице своих должностных лиц является примером для своих граждан, поэтому, чем более профессионально, грамотно и объективно должностные лица государственных органов будут выполнять свои обязанности, чем более открыто и доверительно строить свои взаимоотношения с людьми, тем законопослушней будет являться каждая отдельная личность, тем защищенней и уверенней будет она себя чувствовать. Только так можно преодолеть существующий сегодня низкий уровень правовой грамотности и активности людей, их правовой нигилизм, недоверие и скептицизм по отношению к власти. И одним из основных принципов в построении единственно верной схемы взаимоотношений человека и государства является принцип неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности человека и гражданина, как гарантия построения отношений в духе доверия и уважения к человеческой личности.

Литература:

1. Козлова Е.А., Кутафин О.Е. Конституционное право. – М. ЮРИСТ, 2001. С. 93.

2. Ожегова С.И. и Шведова И.Ю. Толковый словарь русского языка. – М. Азбуковник,   1999. С. 583.

3. Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. Крутских В.Е.. – 2 – е изд. – М. ИНФРА-М, 1999. С. 255.

4. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. – Киев. Литера ЛТД, 2001. – С.14.

5. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. – Киев. Литера ЛТД, 2001. – С.39.

6. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 14 марта 2006 года №05 – П/06 // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, №12 2006 года. С. 378.

7. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики. Правовые позиции. Под общей редакцией Председателя Конституционного суда, заслуженного юриста ПМР, кандидата юридических наук  Григорьева В.А. – Тирасполь, 2007. С. 55-56.

8. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. – Киев. Литера ЛТД, 2001. – С. 45.

Государство и безопасность, 2008 г., № 4.




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|