ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

К ВОПРОСУ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ:

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ

Григорьев В.А., Председатель Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики,

кандидат юридических наук, доцент

Понятие самоуправления тесно связано в практическом и теоретическом смысле с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация. Следует указать, что одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит Алексису де Токвилю, который в своей известной работе “Демократия в Америке” выделял и различал два типа централизации: правительственную (политическую) и административную. При политическом типе власть сосредоточивается в едином центре с целью защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами). При административном типе централизация власти происходит для защиты интересов, присущих отдельным слоям общества, например, тех или иных действий и начинаний общины.

Еще в XIX веке, описывая негативные черты этих процессов, французский юрист А. Батби отмечал, что при «политической и административной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки, в результате чего над изнемогающим телом страны поднимается буйная столица...». Уже в XХ веке об этой же стороне централизации Президент Франции В. Жискар д'Эстэн говорил: «Века централизации давят на нас. Мы обязаны им гипертрофией столицы и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах. Решение наверху вопросов, которые могут быть урегулированы внизу, не согласуется с принципом либеральной власти». Таким образом, обратная сторона централизации - децентрализация государственной власти, заключающаяся в передаче полномочий из центра на места, - является не только позитивным, но и основным фактором, обусловливающим формирование компетенционной и нормативной базы муниципальной власти.

В современной науке административного права понятие деконцентрации власти вводится специально для того, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит просто перераспределение власти по уровням правительственной администрации, легислатуры, судов. На практике деконцентрация означает просто передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. Например, видный французский ученый Ж.Ведель определяет деконцентрацию как «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных округов либо различных государственных служб». В то же время в российской науке деконцентрацией называют передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации. Иногда это явление определяют как ослабленную форму централизации, подразумевающую наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц.

В современной государственной практике деконцентрация подразумевает передачу некоторой части властных полномочий органам местного самоуправления. Таким образом, происходящая посредством передачи полномочий государственных органов органам местного самоуправления деконцентрация фактически формирует и модифицирует муниципальную власть, определяет ее управленческую предельность - круг ее полномочий и предметов ведения.

Ж. Ведель, наоборот, полагает, что передача властных полномочий «не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью — избираемым населением» есть не деконцентрация, а децентрализация государственной власти. Учитывая весьма условные рамки между этими двумя способами управления, такое мнение не вызывает резких возражений.

Применительно к вопросу конституирования и институционализации муниципальной власти представляет несомненный интерес позиция А. де Токвиля, который отмечал опасность соединения «правительственной» централизации с административной. В этом случае первая может принести непоправимый ущерб, поскольку «приучает людей полностью и постоянно отказываться от проявления собственной воли, приучает подчиняться, причем не единожды и не по одному конкретному поводу, но во всем и всегда. Она не просто подчиняет людей себе, укрощая их с помощью силы, — она использует также их приверженность собственным привычкам; вначале она действует изолированно, на каждого в отдельности, а затем и на массу в целом». Таким образом, оборотной стороной чрезмерной централизации становится полный контроль государства, тотальный патернализм, а платой за желание все контролировать из центра — пассивное, инертное, социально анемичное население, неспособное к самоорганизации для решения насущных вопросов, представляющих местный интерес, и ждущее от власти подачек, да еще недовольное и раздраженное их ассортиментом и качеством.

Действительно, вывод Токвиля был для централизации неутешителен. Он полагал, что она стремится «ослабить у людей общинный дух». В этом своем выводе он встретил понимание и поддержку русских славянофилов. Так, А. И. Герцен писал о том, что «централизация противна славянскому духу», а А. П. Щапов считал, что историю России нельзя сводить к государству и идее централизации, поскольку прошлое России — это, прежде всего, области.

Многие российские юристы-государственники противопоставляли областную теорию теории административного самоуправления, рассматривая последнее лишь как технический момент более целесообразной организации по территориальным уровням власти, мыслящейся как, безусловно, единой. Так, А.Д. Градовский вообще отличал понятие самоуправления от децентрализации, которая определялась им как перемещение «различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», а само самоуправление — как система, при которой отправление «разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых». Известный российский государствовед Н.И. Коркунов также относил понятие децентрализации только к проблеме распределения функций власти между центральными и местными учреждениями. Он отличал его от областной системы распределения предметов ведения между равными друг другу учреждениями на отдельных частях государственной территории. По его мнению, «централизация предполагает сосредоточение в руках центральных учреждений и права издавать указ, и права делать распоряжения и ограничения деятельности местных учреждений одной функцией исполнения. Децентрализация же требует предоставления местным учреждениям и права распоряжений, и даже права указов».

Большинство либеральных ученых, и, что интересно, как западников, так и славянофилов, сходились в том, что гипертрофическое использование централизации не проходит даром ни для общества, ни для государства. И в этом они вполне разделяли мнение А. де Токвиля, который считал, что централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению. Возражая сторонникам централизации в Европе, Токвиль писал, что централизация без труда придает видимость упорядоченности в повседневных делах, при ней можно умело и обстоятельно руководить деятельностью полиции, охраняющей общество, пресекать небольшие беспорядки и незначительные правонарушения, поддерживать общество в некоем статус-кво, что, в сущности, не является ни упадком, ни прогрессом, поддерживать в общественном организме своего рода административную дремоту, которую правители обычно любят называть «надлежащим порядком» и «общественным спокойствием». Одним словом, централизация является превосходным тормозом в любых начинаниях, а не стимулом для их осуществления.

Однако не все ученые разделяли подобный скепсис в отношении централизации. Следует отметить особую позицию, которую занимал в этом вопросе Б.Н. Чичерин, утверждавший, что только государство в состоянии руководить судьбой современных наций, и полагавший, что настоящий либерализм вовсе не предполагает отрицание принципа государственности. Он выступал в пользу централизации, причем как административной, так и правительственной, но и не возражал против делегирования определенных полномочий центра местным представителям.

В современной научной литературе понятие децентрализации связывается прежде всего с функциями государства, но понимают ее не как имманентное явление, предлагая отказаться от ее абсолютизации. Как справедливо отмечает известный российский государствовед А.Б. Венгеров, «есть вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу». Но есть другие вопросы, «где объективно требуется децентрализация функций государства». Реализация на практике именно такого подхода, как представляется, создает необходимые условия для конституирования муниципальной власти. Глубокая прагматичность подхода, в соответствии с которым централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации и одновременно не блокировать самоуправление внутри системы в нормальных условиях в контексте проводимого исследования, не только не может вызвать возражения, но, по нашему мнению, требует всяческой поддержки.

Следует указать, что наша история фактически представляет собой череду последовательно сменяющихся периодов централизации и децентрализации государственного управления. И здесь целесообразно акцентировать внимание на том, что, как правило, периоды децентрализации оказывались и периодами расцвета местного самоуправления и связаны были с тем, что испытывающее временные затруднения центральное правительство предпочитало передать на уровень последнего и, что особенно примечательно, на местное финансирование ряд государственных задач.

В этом отношении самыми известными примерами децентрализации могут служить областная реформа Екатерины II (1775 - 1785 гг.) в Российской империи и период «собирания коммун» в советский период истории в начале 20-х годов ХХ века, который послужил прологом к новой экономической политике. Наиболее интересным и общим в обоих случаях было то, что они были реализованы посредством чисто административных реформ, повлекших за собой изменения в законодательстве, которые закрепили расширение прав местных жителей и создаваемых ими органов самоуправления.

Таким образом, проявляется и расширяется праксеологическая ценность правового самоуправления, которая заключается в том, что оно не только неизбежно влечет за собой расширение действия права как социального регулятора, но и существенно расширяет область свободы индивида. В этом аспекте представляется обоснованным вывод о том, что, хотя правовая регламентация и ставит определенные рамки для реализации поведения субъекта, все же нормативная регламентация его функционирования на уровне локальной демократии расширяет сферу его социального действия и формирует существенный сегмент его социального взаимодействия, в результате которого реализуются коллективные права личности. А диверсификация власти, по мнению украинских ученых Батанова А.В., Кампо В.М., Шумака И.А, и признание равноправным партнером государственной власти местного самоуправления переводит публичную власть преимущественно в сферу частного права, сферу функционирования индивидов – жителей определенных территорий и их ассоциаций, которая преимущественно является свободной от государственно-правового регулирования, в сферу «правосвободного» пространства гражданского общества. Именно в этой сфере, по их мнению, возможно свободное проявление и реализация интересов как самих территориальных коллективов, так и их членов – жителей определенных территорий.

Конструктивизм такого подхода видится, прежде всего, в том, что он позволяет наблюдать и стимулировать процессы возникновения и становления муниципальной власти, которые напрямую увязаны со становлением и развитием системы местного самоуправления в государстве.

Еще одним важным подтверждением гносеологической сущности муниципальной власти является то, что самостоятельная институционализация и структуризация местных интересов, лежащих в основе ее возникновения, позволяют зафиксировать основные элементы системы интереса как такового в местном самоуправлении. Такая система в своем единстве предопределяет «муниципальные права личности» в широком смысле, то есть составляет ее правовое положение на местном (муниципальном, региональном) уровне и является, по сути, основой существования местного самоуправления, муниципальной власти. К таким правам в контексте интереса можно отнести:

- интересы территории, на которой функционирует личность, являясь неотъемлемой частью территориального коллектива;

- интересы самого территориального коллектива, состоящие в совокупности из интересов индивидов-членов;

- интересы конкретной личности — члена территориального коллектива, представляющие его муниципальные права в узком смысле слова, и являющиеся, по сути, субъектом-объектом самоуправления (муниципальной власти).

Кроме того, личность, претерпевая воздействие территориального коллектива или самого государства напрямую (санкции, установленные государством), модифицирует свое поведение в зависимости от «силы давления» на нее и в соответствии со своими интересами, однако вырваться за пределы «коллектив-государство» полностью не может, ощущая на себе доминанту их интересов, которая вынуждает ее согласовывать свое поведение в соответствии с ними.

Таким образом, можно констатировать, что в сфере формирования, функционирования и реализации муниципальной власти складывается и действует сложнейший социальный механизм взаимопроявления и взаимоучета многоуровневых и разноплановых интересов широкого круга неперсонифицированных субъектов, осуществляющих свою жизнедеятельность на определенной территории с целью реализации своих тактических и стратегических установок, целей и интересов. Такой взаимный учет интересов, складывающихся на уровне местного самоуправления в сфере муниципальной власти, их взаимокомпромиссность и гармонизация являются гарантом существования и функционирования как самой системы местного самоуправления, так и власти, ее реализующей, а также терпимости и протекционизма к муниципальной власти со стороны центральной власти государства.

газета «Приднестровье»

№55 от 27 марта 2009 года




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|