ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

К ВОПРОСУ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Григорьев В.А. – Председатель Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики,

кандидат юридических наук, доцент

Следует обратить внимание, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления активно развивались. Основой их развития служили тезисы В.И. Ленина по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное самоуправление уже не выступало в качестве противовеса государственной власти, а способствовало управлению народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все трудящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества.

Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуправления с центральными органами. Так, например, А.И. Елистратов в 1922 году в своей работе «Очерк административного права» писал: «...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает построение административных учреждений на началах известной их самостоятельности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти». В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относительная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличается только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления.

С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться работы, в которых высказывалось мнение, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности проблемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В результате упомянутых выше тенденций развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем развитии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов в работе советского ученого С.Н. Братуся «Субъекты гражданского права» вновь появляется само понятие «самоуправление», правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что «Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле».

Практически только после этого идея развития местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Правда, вначале самоуправление трактовалось весьма узко и однобоко, под ним понимался лишь небольшой круг вопросов: расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений.

Затем некоторое время в научной литературе о местном самоуправлении вообще практически не упоминалось. Термин «самоуправление» вновь появился в партийных документах только в 1959 году во время работы XXI съезда КПСС, а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: «Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местного значения».

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х годах ХХ века. Появились даже специальные исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для которого должны были стать именно местные Советы.

В 1963 году была опубликована работа В.А. Пертцика с названием, характерным уже для современной юридической литературы – «Проблемы местного самоуправления в СССР». Автор определил следующие характерные признаки местного самоуправления в СССР: отражение воли местного населения, отсутствие интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти, полновластие местных Советов в решении всех вопросов, отнесённых к их ведению, и построение взаимоотношений с центральными органами власти на началах демократического централизма.

В соответствии с последним принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательными для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов. «По горизонтали» они были подотчетны местным Советам, которые их формировали, а «по вертикали» одновременно подчинялись соответствующим исполнительным органам вышестоящих Советов. Следует особо подчеркнуть, что В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее в 70—80-е годы в правовой науке существовали некоторые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом», А.К. Белых «Управление и самоуправление», Ю.А. Тихомирова «Механизм управления в развитии социалистического общества», А.И. Щиглика «Самоуправление в условиях развитого социализма», в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными «предвестниками» актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР.

Вместе с тем авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе лишь как органы, имеющие «двойственную» природу — они выступали как органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, и одновременно как органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами превращало их в бесправный придаток партийной машины.

Следует отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы, еще в 1923 году пришел к следующему выводу: «Мы, бесспорно, отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации».

Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в период так называемой «перестройки». В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне представительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете победила идея переноса центра тяжести в принятии решений по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом.

В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, которые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, координация работы постоянных комиссий местных Советов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в изменившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне начались заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюдались случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета.

С выходом в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т.е. имеет «государственный» характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку вопроса о государственной природе местного самоуправления односторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государственной и общественной.

Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период «перестройки», движение общества в сторону реального расширения активности населения, появление и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой.

Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуправления, Б.Н. Топорнин определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, а Г.В. Дыльнов в своей работе «Представительные органы власти — главное звено социалистического самоуправления» дает самоуправлению такое определение: Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятельности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии».

К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему социальному коллективу (макроколлектив, мезоколлектив, микроколлектив); осуществление власти коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной (опосредованной) и прямой (непосредственной) демократии, государственных и общественных начал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм.

В конце 80-х годов ХХ века в советской юридической литературе поднимаются и актуализируются вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправления. Ввиду того, что представительными органами в тот момент являлись Советы народных депутатов, повышенное внимание уделялось их месту и значению в развитии самоуправления. В Советах видели главное звено государственной самоорганизации народа как субъекта управления, сочетающих в себе государственные и общественные начала, одну из форм непосредственного взаимодействия народа с государством.

Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов уже указывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально-правового механизма взаимоотношений граждан с государственными органами, упорядочение на законодательном уровне организационных форм участия граждан в территориальном самоуправлении.

Многие исследователи этой проблемы указывали, что «личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью». Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни.

Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существующих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления, и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления.

газета «Приднестровье»

60 от 3 апреля 2009 года




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|