ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

К ВОПРОСУ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ФОРМЫ И МЕТОДЫ

Григорьев В.А. – Председатель Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики,

кандидат юридических наук, доцент

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправления свидетельствует зарубежный опыт.

Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: «мэр – совет», «совет – менеджер», «комиссионное управление».

Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма «мэр – совет». Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управлялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно в течение XIX века полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.

В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы «мэр – совет» – «слабый» мэр- совет» и «сильный» мэр – совет».

Система «слабый» мэр – совет» в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При «слабом» мэре действует «сильный» совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. «Слабый» мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослабляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, ассесор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система «слабый» мэр – совет» ведет к заметному снижению эффективности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и виллиджах. В крупных городах «слабых» мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили «сильные» мэры, наделенные довольно широкими полномочиями как в политических, так и в административных вопросах.

«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.

Советы в системе управления с «сильным» мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребывания в должности «сильного» мэра и членов совета продолжительнее, чем при муниципальном управлении со «слабым» мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со «слабым» мэром.

Такая форма муниципального руководства получила широкое распространение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления «совет – менеджер» является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне реформистского движения прогрессистов, стремившихся «очистить» городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патроната над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрессисты выдвигали принципы профессионализма, эффективности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы «совет – менеджер», строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.

Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из «деловой» среды либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в должности которых осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он также непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет права вето.

Появление формы «совет – менеджер» отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.

Система «совет – менеджер» получила в США весьма широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе «мэр – совет» среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс. человек. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых, крупных индустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система «совет – менеджер» практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма «мэр – совет», которая позволяет с помощью «сильного» мэра и его «политической машины» обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту локальных конфликтов. Не применяется система «совет – менеджер» и в более мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.

Институт «муниципальных менеджеров» получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Комиссионная форма управления, как и форма «совет – менеджер», появилась в США в начале ХХ века. Но если образцом для системы «совет – менеджер» служила крупная корпорация, то организационным прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей. В городах с такой формой управления избирается только муниципальная комиссия (в составе трех - пяти человек), члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут коллективную ответственность и за деятельность всего муниципалитета. Обычно посты «комиссионеров» занимают известные в городе социально активные бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.

Комиссионная форма управления первоначально получила довольно быстрое распространение в средних и малых городах США. Однако вскоре проявились её существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций законодателей и администраторов, разработчиков муниципальной политики и её исполнителей, отсутствие у «комиссионеров» времени и уровня необходимой квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применяется лишь в 200 муниципалитетах с населением более 2,5 тыс. человек (3,4% от всего числа муниципалитетов этой группы).

Позже в крупных американских городах (среди них - Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия и др.) и во многих средних городах стали использоваться гибридные формы управления, совмещающие в себе черты систем «мэр – совет» и «совет – менеджер». Различные модификации этих форм обычно именуются системой «сильный» мэр - совет с главным администратором». Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой и специализированной компетенции функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать наемному профессиональному и высококвалифицированному управляющему (главному администратору). Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета. В некоторых городах назначение и освобождение от должности главного администратора должны одобряться советом.

Объем полномочий и реальная власть управляющего могут быть различными, но, как правило, ему предоставляется право назначать и смещать (с согласия мэра) руководителей ряда департаментов и служб, осуществлять контроль над деятельностью этих подразделений, а в некоторых городах и обеспечивать общую координацию деятельности всего муниципального аппарата. Он также консультирует мэра по различным вопросам городского управления, помогает ему подготавливать отчеты и дает рекомендации при разработке общего курса действий.

Появление данной смешанной формы городского управления связано прежде всего со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим «базовым» формам муниципального управления.

В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа. Главной особенностью организации британских муниципальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Наиболее существенными признаками этой формы являются отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах - председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.

Система комитетов - существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета составляет от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях он может возрасти до 100 человек.

В Германии сложились четыре основных типа организационного устройства общин: южно-германский совет, магистрат, бургомистр и северо-германский совет.

Южно-германский совет существует в землях Баден - Вюртемберг и Бавария. Представительным органом при таком общинном устройстве является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета - бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, в большинстве случаев самостоятельно решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет.

В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины - магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа организационно и функционально разделены достаточно четко. Каждый из них наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В ряде случаев магистраты вправе опротестовывать противозаконные решения совета, а бургомистр - решения магистрата.

Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служащим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем: муниципалитета и префекта - представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, избирательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр председательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит коммунальными работами. Как представитель коммуны он исполняет решения муниципального совета.

Газета «Приднестровье»

№ 64 от 9 апреля 2009 года




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|