ДОКЛАД

 Председателя  Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики

О.К. Кабалоева по результатам деятельности органа конституционного контроля за 2018 год.

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики впервые подводит итоги своей деятельности за истекший год в форме итогового совещания с участием главы государства.

Это вовсе не означает, что ранее Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики не подводил итогов своей работы за отчетный период. Форма отчета Суда по результатам деятельности определена статьей 27 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» и § 52 Регламента Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с названными нормами Конституционный суд не реже одного раза в год обращается к Президенту, Председателю Верховного Совета и съезду судей Приднестровской Молдавской Республики с посланием о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике. Послание содержит в том числе анализ рассмотренных в отчетном периоде обращений и результатов исполнения решений Конституционного суда.

В соответствии со сложившейся за 16 лет практикой послание охватывает период деятельности Конституционного суда с июня прошедшего года по июнь текущего года. Это объясняется тем, что первое свое решение Конституционный суд принял 27 мая 2003 года, а 1 июня 2004 года принял свое первое послание и подвел в нем итоги первого года работы.

Текст послания, принятый в специальном судебном заседании, направляется адресатам, а также публикуется в «Собрании актов законодательства» и завершает очередной номер «Вестника Конституционного суда». К слову сказать, «Вестник Конституционного суда» является единственным официальным изданием, которое публикуется на трех официальных языках Приднестровской Молдавской Республики.

Кроме того, текст послания размещается на официальном сайте Конституционного суда наряду с решениями по каждому рассмотренному делу. Таким образом, Конституционный суд обеспечивает максимальную прозрачность своей деятельности и ее результатов, что признается даже его критиками в интернет-пространстве.

Следует отметить, что итоги работы Конституционного суда за первую половину 2018 года проанализированы в послании о состоянии конституционной законности, принятом 1 июня 2018 года и опубликованном в «Собрании актов законодательства». Поэтому настоящий доклад содержит часть сведений, которые опубликованы ранее.

Всего в 2018 году в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики поступило 18 обращений, из них 16 - жалобы от граждан и 2 - запросы от Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Принято 11 итоговых решений, проведено 20 судебных заседаний.

Оба запроса Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики направил в виде ходатайства о пересмотре ранее вынесенных решений Конституционного суда, связанных с определением места прокуратуры в системе органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.
 

В 2018 году в правовую систему Приднестровской Молдавской Республики введен новый институт конституционного судопроизводства – пересмотр решений Конституционного суда. Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» дополнен самостоятельной главой, содержащей нормы, определяющие форму обращения и круг субъектов, наделенных правом на обращение, критерии, определяющие допустимость ходатайства, виды решений, принимаемых Судом, и последствия их принятия

Институт пересмотра решений Конституционного суда не является новым в теории и практике конституционного судопроизводства. Еще в Законе РСФСР «О Конституционном суде РСФСР» 1991 года содержались нормы, регламентирующие порядок пересмотра решений Конституционного суда РСФСР.

В настоящее время в научной среде продолжаются дискуссии правоведов о возможности пересмотра решений Конституционного суда. На практике такой институт реально существует в законодательстве ряда стран.

Так, пересмотр решений Конституционного суда закреплен в Законе Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», в Законе «О Конституционном Совете» Республики Казахстан, в Кодексе конституционной юрисдикции Республики Молдова.

В Российской Федерации решения 7 из 17 Конституционных и Уставных судов субъектов Федерации могут быть пересмотрены. Это решения Уставных судов Санкт-Петербурга и Свердловской области, Конституционных судов республик Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Дагестан, Северная Осетия-Алания.

Правовой механизм пересмотра решений Конституционного суда, законодательно закрепленный Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики, можно признать оптимальным из всех существующих ныне. Прежде всего это касается круга субъектов инициативы пересмотра решений Конституционного суда. Решения перечисленных выше Конституционных и Уставных судов могут быть пересмотрены, как правило, по собственной инициативе этих судов. Решение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики может быть пересмотрено как по инициативе не менее чем двух судей Конституционного суда, так и по инициативе Президента и Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.

Однако главным достоинством нового правового механизма являются критерии допустимости ходатайства о пересмотре, иначе говоря, законодательно закрепленные условия, при наличии которых решение Конституционного суда может быть пересмотрено. Эти критерии допустимости являются предельно ясными и бесспорными, не допускающими какой-либо неопределенности или двусмысленности в толковании.

Согласно статье 119-2 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» ходатайство о пересмотре решения Конституционного суда допустимо, если:

- исполнение этого решения повлекло или влечет изменение Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- правовой акт или его отдельные положения, признанные неконституционными, воспроизводят отдельные положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- решение, подлежащее пересмотру, основано на правовой позиции, выраженной в решении Конституционного суда, признанном утратившим силу.

Руководствуясь этими критериями, Конституционный суд в 2018 году рассмотрел ходатайства Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и отменил два собственных постановления, принятых в 2003 и 2005 годах.

Конституционный суд рассмотрел дело о пересмотре Постановления от 3 июня 2003 года № 02-П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В указанном постановлении была сформулирована позиция, в соответствии с которой «недопустимо наделение Прокуратуры, не причисленной ни к одной из ветвей власти, полномочиями и функциями органов государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики, как и недопустимо наделение государственно-властными полномочиями ее должностных лиц». Более того, в Постановлении от 3 июня 2003 года Суд прямо указал, что Верховному Совету и Президенту Приднестровской Молдавской Республики надлежит законодательно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти, то есть отнести прокуратуру к одной из трех ветвей власти.

Рассмотрев ходатайство о пересмотре, Суд пришел к выводу, что именно в соответствии с Постановлением Конституционного суда от 3 июня 2003 года Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принял, а Президент Приднестровской Молдавской Республики подписал конституционный закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики, в результате чего прокуратура была отнесена к главе 5 раздела III Конституции Приднестровской Молдавской Республики, то есть к разделу «Судебная власть».

Поскольку решение Конституционного суда от 3 июня 2003 года очевидно повлекло изменение Конституции Приднестровской Молдавской Республики, оно было отменено и признано утратившим силу.

25 апреля 2005 года Конституционный суд принял решение о признании неконституционными положений статей 91 и 92 главы 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики «Прокуратура» и большей части статей Закона Приднестровской Молдавской Республики «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». В основу принятого решения были положены правовые позиции, сформулированные в Постановлении Конституционного суда от 3 июня 2003 года, признанным в 2018 году утратившим силу. На этом основании Конституционный суд пересмотрел и отменил собственное постановление от 25 апреля 2005 года.

Следствием утраты силы правовых позиций Конституционного суда, содержащихся в постановлениях 2003 и 2005 годов, явилось закрепление в Конституции Приднестровской Молдавской Республики статуса прокуратуры как самостоятельного органа, осуществляющего государственно-властные полномочия вне традиционных ветвей государственной власти. В 2018 году Конституция Приднестровской Молдавской Республики была дополнена статьей 55-1. Впоследствии прокуратуре были законодательно возращены полномочия поддержания государственного обвинения в судах и надзора за следствием, которых она лишилась в результате решений Конституционного суда, принятых в 2003 и 2005 годах. Уже в минувшем году прокуроры поддержали государственное обвинение при рассмотрении в судах 809 уголовных дел.

Таким образом, закончилась эпопея с определением места прокуратуры и ее статуса, начавшаяся 15 лет назад с решений Конституционного суда. Однако справедливости ради следует признать, что Конституционный суд не только положил начало этой эпопее, но и причастен к восстановлению, как сказал на коллегии прокуратуры Анатолий Анатольевич Гурецкий, исторической справедливости.

Эта причастность выразилась не только в отмене постановлений Конституционного суда, принятых в 2003 и 2005 годах. Конституционный суд активно содействовал Верховному Совету в разработке оптимального правового механизма пересмотра решений Конституционного суда. В результате Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» был дополнен новой главой, регламентирующей особенности производства по делам этой категории.

В процессе своей деятельности Конституционный суд неоднократно воспользовался правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. В результате Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» получил немало полезных изменений и дополнений. В 2018 году Конституционный суд подготовил очередной проект дополнений и изменений в Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» с учетом изменений в конституционном судопроизводстве Российской Федерации и собственного понимания оптимизации конституционного процесса. В марте текущего года проект закона будет направлен для рассмотрения в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики. Рассчитываем, что законодатели отнесутся к нему с пониманием.

Возвращаясь к непосредственной деятельности Конституционного суда, сообщаю, что в 2018 году 16 граждан обратились в орган конституционного контроля с индивидуальными жалобами. Некоторые жалобы, явно неподведомственные Конституционному суду, Секретариат в пределах своих полномочий возвратил заявителям.

По 8 жалобам Конституционный суд принял решения об отказе в принятии их к рассмотрению. Большая часть этих определений, как указано выше, проанализирована в послании о состоянии конституционной законности 2018 года. Причины отказа в принятии этих и других жалоб в 2018 году являются типичными и повторяющимися из года в год.

Это случаи, когда:

- к жалобе не приложены копии официальных документов, подтверждающих применение в деле заявителя оспариваемого закона, нормативного акта;

- разрешение поставленных в жалобе вопросов сопряжено с установлением и исследованием фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию Конституционного суда;

- оспариваемые нормы не затрагивают конституционные права и свободы;

- заявлено требование о проверке соответствия оспариваемой нормы какому-либо закону, а не Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- заявитель требует оценки законности решений, принятых судами общей юрисдикции, и в других случаях.

Типичным в этом смысле является Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Игнатьева В.И. В своей жалобе заявитель оспаривал конституционность статьи 4 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О стабилизации банковской системы Приднестровской Молдавской Республики» и утверждал, что прекращение деятельности ЗАО «Тираспромстройбанк», в соответствии с оспариваемой нормой, является его незаконной ликвидацией. Заявитель привел доводы и даже расчеты в подтверждение финансовой успешности ЗАО «Тираспромстройбанк». Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку проверка доводов и расчетов заявителя связана с установлением и исследование фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию Конституционного суда. Кроме того, Игнатьев В.И. в нарушение требований Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не приложил к жалобе копии официальных документов, подтверждающих применение в его деле оспариваемой нормы и наличие самого дела как такового. По существу жалобу предлагалось рассмотреть в режиме абстрактного нормоконтроля, вне связи с конкретным делом. Однако граждане не вправе инициировать такое рассмотрение.

Как видно, основания к отказу в принятии жалоб к рассмотрению носят в основном формальный характер. В то же время такие жалобы нередко содержат обоснованные претензии граждан к существующему порядку правового регулирования различного рода правоотношений. В таких случаях Конституционный суд, отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, старается привлечь внимание компетентных органов к выявленной проблеме.

Так, Конституционный суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Луценко С.В. о проверке конституционности статьи 21-7 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». Луценко С.В. оспаривала конституционность законоположений, наделяющих прокурора города и его заместителя полномочием производить взыскания в пользу граждан начисленных, но не выплаченных сумм зарплаты, иных задолженностей при отсутствии спора о праве без какого-либо ограничения во времени. По обстоятельствам дела прокурор города Тирасполя взыскал с ООО «Кентавр», учредителем которого является Луценко С.В., начисленную работнице компенсацию за неиспользованные в течение 6 лет отпуска спустя более чем год после прекращения трудового договора. Конституционный суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению по формальным основаниям, поскольку заявитель просила проверить оспариваемую норму на предмет соответствия статьям Конституции Приднестровской Молдавской Республики, не гарантирующим какие-либо права и свободы граждан. Вместе с тем Суд обратил внимание Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики как органа, принявшего оспариваемую норму, что в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Приднестровской Молдавской Республики взыскание начисленных, но не выплаченных заработных плат, компенсаций и других выплат осуществляет судья в приказном производстве не позднее одного года с момента прекращения трудового договора. Наделение прокурора таким же полномочием безотносительно к сроку с момента увольнения работника порождает неопределенность, которая требует законодательного урегулирования.

Кроме того, копия определения об отказе в принятии жалобы Луценко С.В. к рассмотрению была направлена Прокурору Приднестровской Молдавской Республики для сведения и оценки соответствия оспариваемых положений полномочиям прокурора. Даже с учетом того обстоятельства, что в 2018 году прокуроры взыскали задолженности по выплате начисленной, но не выплаченной заработной платы на общую сумму 6 миллионов рублей.

В других случаях, отказывая в принятии жалобы гражданина к рассмотрению, Суд выходит за формальные рамки решения и раскрывает содержание нормативных положений, действительно подлежащих обжалованию в деле заявителя.

Гражданин Штембуляк А.В. неоднократно обращался в Конституционный суд с жалобами. Судом было прекращено производство по его делу о проверке конституционности части третьей статьи 22 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Суд указал, что оспариваемая норма не затрагивает конституционные права заявителя. При этом отметил, что в деле заявителя применен пункт 80 Дисциплинарного устава Государственной службы исполнения наказаний и судебных решений Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики, который действительно затрагивает его конституционные права и, следовательно, может быть оспорен в Конституционном суде.

2018 год Конституционный суд завершил принятием постановления, которым признал не соответствующим Конституции Приднестровской Молдавской Республики положения статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год». В соответствии с оспариваемой нормой пособие по безработице выплачивается лишь тем гражданам, которые безвозмездно примут участие в социально полезных видах деятельности сроком четыре дня ежемесячно. Отказ от безвозмездного участия в таких работах влечет невыплату пособия по безработице. Более того месяц, в котором безработный отказался от безвозмездного участия в неквалифицированных работах, не засчитывается ему в общий трудовой стаж.

Рассмотрев дело по жалобе гражданки Райлян Н.К., матери двух несовершеннолетних детей, которой было отказано в выплате пособия в сумме 403 рубля, Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения не соответствуют нормам Конституции Приднестровской Молдавской Республики, гарантирующим гражданам право на получение социального пособия и защиту от безработицы, а также требованиям справедливости.

С момента провозглашения постановления Конституционного суда оспариваемые положения утратили силу и не могут применяться судами и другими органами и должностными лицами. В Законе Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2019 год» нормы, аналогичные признанным неконституционными, отсутствуют. Дело Райлян Н.К. в соответствии с постановлением Конституционного суда подлежит пересмотру.

Говоря о количественных показателях деятельности Конституционного суда, следует признать, что в 2018 году снизилось число принятых Конституционным судом решений. Данное обстоятельство, однако, никак не характеризует работу органа конституционного контроля.

В 2018 году в Конституционный суд поступило 18 обращений, из них 16 жалоб и 2 ходатайства. По 11 обращениям приняты итоговые решения. В заочном соревновании Конституционный суд успешно конкурирует с уставными и конституционными судами субъектов Российской Федерации. В истекшем году больше решений, чем Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, приняли только Конституционный суд Республики Татарстан (36) и Уставный суд Калининградской области (26).

Говоря о количестве рассмотренных дел, следует сказать, что Суд не инициирует рассмотрение дел, а лишь рассматривает поступившие обращения. Иными словами, Суд не может рассмотреть больше дел, чем поступило обращений.

В этой связи следует обратить внимание на статистику обращений в Конституционный суд органов государственной власти за последние несколько лет.

В 2018 году таких обращений, как сказано выше, было всего два, а в 2017 году – ни одного. Между тем в 2016 году органы государственной власти обращались в Конституционный суд 33 раза.

В принципе снижение количества обращений такого рода является положительным явлением, свидетельствующем о согласии между органами государственной власти и их способности самостоятельно разрешать возможные противоречия без привлечения органа конституционного контроля.

Вместе с тем в отдельных случаях органы государственной власти, наделенные полномочиями обращаться в Конституционный суд, могли бы использовать этот правовой механизм в интересах защиты конституционных прав и свобод граждан. Речь идет о Прокуроре Приднестровской Молдавской Республики и Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике, жалобы к которым исчисляются сотнями.

В процессе рассмотрения дела по жалобе гражданки Райлян Н.К. установлено, что только в 2018 году 815 гражданам было отказано в выплате пособия по безработице в связи с отказом осуществлять социально полезные виды деятельности на безвозмездной основе. В связи с этим некоторые граждане, возможно, обращались к прокурорам и в Аппарат Уполномоченного по правам человека с жалобами, поскольку такой механизм существовал с 2015 года. Ведь только в 2018 году в Аппарат Уполномоченного по правам человека поступило 117 жалоб от безработных граждан, некоторые из которых, возможно, касались условия выплаты пособия по безработице. Тема безвозмездного труда как условия получения пособия по безработице активно обсуждалась в социальных сетях.

Представляется, что обращение в Конституционный суд любого из названных выше субъектов с запросом о проверке законоположений об условии выплаты пособия по безработице повлекло бы признание их неконституционными задолго до жалобы гражданки Райлян Н.К.

Запрос, подготовленный профессиональными юристами, способными оценить перспективы его рассмотрения, по наиболее актуальным жалобам граждан, поступающим в адрес прокуроров и Уполномоченного по правам человека, будет лишен типичных ошибок, допускаемых гражданами, и рассмотрен в порядке абстрактного нормоконтроля без применения требований, предъявляемых к жалобам граждан. Пользуясь присутствием на совещании руководителя Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики, которая осуществляет, в том числе, надзор за соблюдением Конституции Приднестровской Молдавской Республики, предлагаю активнее использовать конституционное судопроизводство для защиты прав и интересов граждан.

Собственное упущение в этом вопросе Конституционный суд усматривает в том, что ранее не наладил должного сотрудничества ни с Прокурором Приднестровской Молдавской Республики, ни с Аппаратом Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республики.

В целом следует признать, что Конституционный суд, к сожалению, не заслужил еще достаточного доверия граждан, следствием чего является незначительное количество поступающих от них жалоб.

В минувшем году Суд установил тесное сотрудничество с вновь образованным Конституционным судом Республики Абхазия, в рамках которого оказывает существенную методическую помощь коллегам, которые находятся в стадии становления. В нынешнем году мы ожидаем визита представителя руководства Конституционного суда Республики Абхазия, который намерен ознакомиться с организацией деятельности нашего Суда. В этой связи мы рассчитываем на поддержку со стороны руководства республики в организации пребывания представителя Абхазии в городе Тирасполе и возможного ответного визита.

Конституционный суд в 2018 году продолжил взаимодействие с научным и студенческим сообществом. В дни проведения судебных заседаний Суд посещали студенты ПГУ им. Т.Г. Шевченко для наглядного ознакомления с особенностями конституционного процесса. В связи с празднованием Дня Конституции в Конституционном суде был проведен научно-практический семинар на тему «Особенности конституционного судопроизводства» с участием судей, преподавательского состава и студентов ПГУ. Кроме того, судьи и сотрудники Конституционного суда принимали участие в различных научно-практических конференциях, встречах и круглых столах.

Сами сотрудники Конституционного суда систематически повышают свой профессиональный уровень в форме подготовки самостоятельных проектов решений по каждому поступившему в Суд обращению.
   

В 2018 году завершился переход части сотрудников Конституционного суда на государственную гражданскую службу. Этому предшествовала подготовительная работа по разработке должностных регламентов, Положений, служебных контрактов, проведению квалификационных экзаменов. Сотрудникам, успешно сдавшим экзамен, присвоены соответствующие классные чины.

В завершение хочу повторить, что Конституционный суд не может рассмотреть больше дел, чем поступило обращений. Однако судьи и сотрудники Конституционного суда заверяют, что все поступившие обращения будут рассмотрены в установленный законом срок и в строгом соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики». Подтверждением этому служат результаты деятельности Конституционного суда в 2016 году, когда им было вынесено 34 итоговых решения.

21.02.2019