ЛОГО

ПОДРОБНЕЕ...

Гурецкая Марина Трифоновна
советник Председателя
Конституционного суда ПМР -
начальник правового отдела

Конституционно-правовой статус

представительных органов местного самоуправления

Комментарий  к статье 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики

Статья 77

1. Советы народных депутатов городов, районов, сел (поселков), являющихся административно-территориальными единицами республики, входят в единую систему представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

2. Депутаты городских и районных, сельских (поселковых) Советов народных депутатов избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании населением соответствующих административно-территориальных единиц сроком на 5 лет.

Районные Советы народных депутатов формируются по принципу представительства интересов населения и территорий, входящих в состав районов. Депутатами районного Совета народных депутатов по должности являются избираемые населением соответствующих территорий главы администраций сел (поселков).

Компетенция, порядок проведения выборов (формирования), основные принципы деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления устанавливаются законом.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, закрепленных в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (ст.7) [1]. Конституция не только признает, но и гарантирует местное самоуправление, состоящее в Приднестровской Молдавской Республике из Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Местное самоуправление непосредственно или через избираемые ими органы призвано самостоятельно решать социальные, экономические, политические и культурные вопросы местного значения. Данное конституционное положение нашло отражение и детальную регламентацию в Законе «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР». В соответствии с ним местное самоуправление в ПМР - одна из основных форм демократии, а также  форма организации граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц, на основе материальной и финансовой базы, в пределах своих полномочий (преамбула, ст.1) [2].

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что местные Советы народных депутатов формируются, исходя из административно-территориального устройства Республики и его деления на города, районы, села (поселки). Основы административно-территориального устройства государства закреплены в статье 14 Конституции, а детальная регламентация осуществлена в Законе «Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики», который определяет основополагающие принципы административно - территориального устройства ПМР, порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения поселений к городским и сельским населенным пунктам, обеспечивает необходимое нормативно-правовое регулирование в этих вопросах (преамбула)[3].

Пункт 1 комментируемой статьи также предусматривает, что Советы народных депутатов, городов, районов, сел (поселков) входят в единую систему представительных органов государственной власти. В развитие указанного конституционного положения был принят Закон  «О представительных органах  государственной власти  и местного самоуправления», устанавливающий общие принципы реализации народного представительства в Приднестровской Молдавской Республике посредством формирования представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, обеспечения их функционирования и взаимодействия в рамках единой системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления (ст.1) [4].

Согласно пункту 2 статьи 2 указанного Закона в Приднестровской Молдавской Республике формируются следующие представительные органы:

а) Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики – представительный орган государственной власти, единственный законодательный орган государственной власти;

б) представительные органы местного самоуправления:

1) местные Советы народных депутатов городов Тирасполь, Бендеры и районов Приднестровской Молдавской Республики;

2) местные Советы народных депутатов административно-территориальных единиц, входящих в состав городов Тирасполь, Бендеры и районов Приднестровской Молдавской Республики.

Тем самым определена двухуровневая система представительных органов местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике.

Сельские, поселковые, городские, районные Советы народных депутатов составляют единую систему местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики. Единство системы местных Советов народных депутатов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения и социального, экономического развития соответствующей территории (ст. 5) [5]. Местные Советы народных депутатов самостоятельно устанавливают порядок своей деятельности, подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.

Часть первая пункта 2 комментируемой статьи устанавливает принципы проведения выборов местных Советов народных депутатов, субъектов активного избирательного права, а также срок  полномочий Советов народных депутатов городов, районов, сел (поселков).

Согласно Конституции депутаты городских, районных, сельских (поселковых) Светов избираются на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Более детально принципы проведения выборов отражены в Избирательном кодексе. В соответствии с ним выборы местных Советов народных депутатов осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать противоправное воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Граждане участвуют в голосовании непосредственно и лично. Передача голоса иному лицу не допускается. Голосование является тайным, контроль за волеизъявлением избирателя не допускается (ст.2) [6].

В теории избирательного права дано следующее содержание указанных принципов.

Принцип свободных выборов устанавливает, что участие граждан в выборах является свободным и добровольным, и никто не вправе оказывать давление с целью принудить граждан к участию в выборах либо воспрепятствовать в его свободном волеизъявлении.

Принцип всеобщего избирательного права. В соответствии с ним гражданин, достигший определенного возраста, имеет право избираться. Все граждане обладают правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако законодательством могут быть предусмотрены некоторые ограничения принципа всеобщего избирательного права. Так, может устанавливаться возрастной ценз, ценз оседлости, языковой ценз, образовательный ценз, ценз судимости, ценз предыдущего избрания, который означает, что не может быть избрано лицо, которое непосредственно перед выборами занимало выборную должность в течение нескольких сроков полномочий.

Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Все они обладают идентичной, с юридической точки зрения, возможностью для выдвижения кандидата, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же основаниях участвуют в предвыборной агитации и других избирательных действиях. Равенство достигается прежде всего тем, что гражданин может быть включен в списки избирателей только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, и его волеизъявление имеет такое же значение, как волеизъявление таких же граждан государства.

Принцип прямого избирательного права подразумевает, что граждане голосуют на выборах «за» или «против» кандидатов. В списках кандидатов данный принцип предполагает не только непосредственное, но и личное участие в голосовании. Это означает, что каждый избиратель голосует лично, голосование других избирателей не допускается.

Принцип тайного голосования исключает возможность контроля каких-либо органов, должностных лиц, а также общественных организаций за волеизъявлением граждан. Законодательство рассматривает соблюдение тайного голосования как одну из главных обязанностей избирательной комиссии, в том числе и при досрочном голосовании [7].

Определяя субъектов, участвующих в выборах местных Советов народных депутатов, комментируемая норма использует понятие «население». «Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера» [8]. Полагаем, что под населением в контексте данной конституционной нормы понимаются постоянно проживающие на соответствующей территории граждане Приднестровской Молдавской Республики, которым на день голосования исполнилось 18 лет (ст. 3, 6) [9].

Помимо этого, в части первой пункта 2 статьи 77 закреплено, что депутаты городских и районных, сельских (поселковых) Советов народных депутатов избираются сроком на 5 лет. В течение указанного срока  они осуществляют свои полномочия, регламентированные соответствующими законами.

Часть вторая пункта 2 комментируемой статьи определяет особенности формирования районных Советов народных депутатов посредством представительства интересов населения и территорий, входящих в состав районов. В этой связи  депутатами районных Советов народных депутатов, в том числе по должности, являются избираемые населением соответствующих территорий главы администраций сел (поселков).

Таким образом, районные Советы народных депутатов формируются из двух составляющих. Одну часть представляют народные депутаты по должности,  которыми являются избираемые населением соответствующих территорий председатели Советов – главы администраций сел (поселков; города местного значения, не являющегося самостоятельной административно-территориальной единицей ПМР) этих территорий; другую часть представляют народные депутаты, избираемые по одномандатным избирательным округам (п.2 ст.112) [10].

Норма части третьей пункта 2 комментируемой статьи по вопросам, касающимся компетенции, порядка проведения выборов (формирования), принципов деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления, отсылает к специальным законам, регламентирующим отношения в сфере местного государственного управления и местного самоуправления. Основными из них в настоящее время являются Закон ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР», Закон ПМР  «О представительных органах  государственной власти  и местного самоуправления», Закон ПМР «Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики», Избирательный кодекс ПМР.

Конституционно-правовой статус представительных органов местного самоуправления  неоднократно становились предметом рассмотрения в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики. Ключевым решением, имеющим определенные правовые последствия, стало Постановление от 27 марта 2007 года  по делу о толковании части второй статьи 77 Конституции ПМР в части определения правового положения государственной администрации села (поселка) и ее главы - депутата районного Совета народных депутатов в системе разделения властей[11].

Необходимо обратить внимание, что на момент толкования указанной конституционной нормы Президент Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с Конституцией являлся главой государства и возглавлял исполнительную власти в Республике, что нашло отражение и в Постановлении.

Осуществляя толкование указанной конституционной нормы, Конституционным судом был сформулирован ряд правовых позиций, определяющих статус главы администрации села (поселка).

В процессе толкования Суд пришел к выводу, что глава администрации села (поселка) символизирует собой местную власть и руководит администрацией, реализуя возложенные на него законом полномочия по осуществлению местного самоуправления в селе (поселке). Он не входит в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом Приднестровской Молдавской Республики. При этом, являясь выборным должностным лицом органа местного самоуправления, он входит в состав соответствующего Совета народных депутатов и им руководит, совмещая одновременно должности руководителя администрации села (поселка) и депутата районного Совета народных депутатов.   

В решении указано, что на уровне села (поселка) не создаются органы исполнительной государственной власти, а организованы только представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные различной компетенцией. В этой связи  принцип разделения властей не может быть применим, а значит, на уровне села (поселка) следует говорить только о разграничении функций, полномочий и компетенций между представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, с установлением ответственности и схемы их взаимодействия друг с другом.

Тем самым Суд установил, что глава администрации села (поселка) не является должностным лицом исполнительного органа государственной власти, и соответственно, на него не распространяются конституционные ограничения, предусмотренные пунктом 3 статьи 74 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которым  должностные лица исполнительных органов власти не могут быть депутатами представительных органов Приднестровской Молдавской Республики.

Учитывая правовые позиции Конституционного суда, можно выделить  следующие составляющие особого правового статуса главы администрации села (поселка) в системе местного самоуправления.

Так, глава администрации села (поселка):

во-первых, символизирует собой местную власть и руководит администрацией, осуществляя возложенные на него законом полномочия по осуществлению местного самоуправления в селе (поселке);

во-вторых, не входит в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом (в настоящее время Председателем Правительства);

в-третьих, является выборным должностным лицом органа местного самоуправления и избирается населением соответствующей территории;

в-четвертых, входит в состав Совета народных депутатов соответствующего села (поселка) и руководит им;

в-пятых, совмещает одновременно должности руководителя администрации села (поселка) и депутата районного Совета народных депутатов. Указанное совмещение является главной особенностью правового статуса главы администрации села (поселка).

В Определении от 19 июня 2008 года  о разъяснении вышеуказанного Постановления по ходатайству Президента [12] Суд, ссылаясь на выработанною  правовую позицию,  указал также, что высокое и специфическое положение главы администрации села (поселка), право совмещения им должностей главы администрации села (поселка) и руководителя соответствующего Совета народных депутатов, предоставляемое ему законом в соответствии со статьей 79 Конституции Приднестровской Молдавской Республики,  вытекает из самой природы местного самоуправления на соответствующем территориальном уровне и определено основополагающей задачей местного самоуправления, закрепленной в статье 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики - решение социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения административно-территориальных единиц, а также является гарантией согласованности и эффективности функционирования органов местного самоуправления и органов местного государственного управления.

Правовые позиции, сформулированные Конституционным судом при толковании части второй пункта 2 статьи 77, нашли отражение в ряде последующих его решений.

Так, предметом рассмотрения Конституционного суда по запросу Верховного Совета стали отдельные положения ряда Указов Президента об утверждении структур и штатной численности государственных администраций городов, районов, сел, поселков Приднестровской Молдавской Республики. Данными Указами не только утверждены структура и штатная численность работников аппаратов государственных администраций городов и районов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, но также в их структуру включены администрации сел и поселков, входящих в состав соответствующих административно-территориальных единиц, и утверждена штатная численность работников аппаратов администраций сел и поселков.

Конституционный суд в Постановлении от 24 февраля 2009 года, руководствуясь нормами Конституции и учитывая ранее сформулированные правовые позиции, признал отдельные положения Указов не соответствующими  Конституции и указал, что  оспариваемые нормы фактически определяют место администраций сел (поселков) в системе органов исполнительной власти и устанавливают подчиненность администраций сел (поселков) исполнительным органам государственной власти, закрепляя их подчинение государственным администрациям городов (районов), что не может рассматриваться как соответствие конституционным нормам [13].

Рассматривая дело по запросу Верховного Совета о проверке конституционности отдельных положений Указов Президента, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики путем введения института представителей глав государственных администраций городов и районов, Суд, учитывая ранее сформулированную  правовую позицию в Определении от 27 апреля 2010 года № 10-О/10, указал на отсутствие неопределенности в данном вопросе у сторон и прекратил производство по делу [14].

Основной вопрос обращения заключался в том, являются ли аппараты представителей глав государственных администраций самостоятельными территориальными органами исполнительной власти. Руководствуясь конституционными нормами и правовыми позициями, Суд установил, что в системе исполнительных органов государственной власти не могут быть созданы в качестве первичного звена государственные администрации на уровне сел (поселков), подчиненные  государственным администрациям соответствующих городов и районов.

Аппарат представителя является внутренним подразделением государственной администрации соответствующего города (района) наряду с такими подразделениями, как управления, отделы, муниципальные учреждения. Представитель в своей повседневной деятельности подотчетен и подконтролен главе государственной администрации города (района). Для решения возложенных на него задач представитель выполняет свои функции не от своего имени, а от имени и по поручению главы государственной администрации города (района). При этом он не обладает полномочиями по решению вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, аппарат представителя главы государственной администрации города и района в селе (поселке) не является самостоятельным территориальным органом исполнительной государственной власти в качестве первичного звена.

Правовые позиции Конституционного суда, сформулированные в Постановлении о толковании части второй пункта 2 статьи 77, также нашли отражение и в ряде других решений Конституционного суда  (Определения  от 16 марта 2010 года № 06-О/10, от 11 ноября 2014 года № 11-О/14, от 30 декабря 2014 года № 13-О/14, от 24 апреля  2015 года № 08-О/15,  от 5 ноября 2015 года № 15-О/15).

Более того, несомненно, что при проведении конституционной реформы 2011 года,  изменение содержаний отдельных положений Конституции, затрагивающих вопросы местного самоуправления, осуществлялось с учетом вышеуказанных  правовых позиций Конституционного суда. В 2016 году был принят Закон  «О представительных органах  государственной власти и местного самоуправления», который детально регламентировал вопросы формирования, функционирования и взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в рамках единой системы и закрепил основные принципы реализации народного представительства. На необходимость законодательного регулирования данных  отношений Конституционный суд неоднократно обращал внимание в своих решениях, указывая на то, что деятельность местного государственного управления должна осуществляться по принципам, установленным не подзаконными актами, а исключительно законами, на что есть прямое указание в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (часть третья пункта 2 статьи 77).

Список использованной литературы:

1. Конституция Приднестровской Молдавской Республики, принята на всенародном референдуме 24 декабря 1995 года // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 1996 год, №1.

2. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 1994 год, №4.

3. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 17 июля 2002 года № 155-З-III «Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2002 год №29, Ст.1236.

4. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 27 июля 2016 года № 195-З-VI «О представительных органах государственной власти и местного самоуправления» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2016 год №30, Ст.1479.

5. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 1994 год, №4.

6. Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики от 9 августа 2000 года № 332-З // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 2000 год, №3.

7. Избирательное право и избирательный процесс  в Российской Федерации /отв. ред. А.В. Иваненко. - М.: Норма,1999, С.33-37.

8. Комментарий к  Конституции Российской Федерации /под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010, С.627.

9. Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики от 9 августа 2000 года № 332-З // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 2000 год, №3.

10. См. там же.

11. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 марта 2007 года № 03-П/07 «По делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год №14, Ст.707.

12. Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 19 июня 2008 года № 04-О/08 «По ходатайству Президента Приднестровской Молдавской Республики о разъяснении Постановления Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 марта 2007 года №03-П/07 по делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и об исправлении неточностей, допущенных в данном Постановлении» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2008 год №24, Ст.1247.

13. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 24 февраля 2009 года № 03-П/09 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики от 28 марта 2007 года № 249; от 26 декабря 2006 года № 747; от 21 марта 2007 года № 236; от 22 ноября 2006 года № 676 с изменениями, внесенными Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 10 июля 2007 года № 466; от 28 марта 2007 года № 250; от 28 февраля 2007 года № 181 с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента Приднестровской Молдавской Республики от 10 июля 2007 года № 465, от 12 мая 2008 года № 271; от 7 мая 2007 года № 334 с изменениями, внесенными Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 21 мая 2008 года № 309, об утверждении структур и штатной численности государственных администраций городов, районов, сел, поселков Приднестровской Молдавской Республики»  // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2009 год №9, Ст.459.

14. Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 апреля 2010 года № 10-О/10 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности отдельных положений Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики от 18 ноября 2008 года № 742, от 30 октября 2008 года № 700, от 16 декабря 2008 года № 803, от 16 декабря 2008 года № 804, от 25 декабря 2008 года № 822, от 29 декабря 2008 года № 837, от 29 декабря 2008 года № 838, от 29 декабря 2008 года № 839, от 31 декабря 2008 года № 847 с изменением, внесенным Указом от 13 марта 2009 года № 161, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2010 год №17, Ст.987.

 

 

 




|Становление и деятельность |Правовые основы |Состав |Решения|
|Аппарат |Новости ||Публикации |Фотоархив|
|Контакты |Сcылки|Начало|
|Актуальное событие|