Куняева Людмила Петровна

помощник Председателя

Конституционного суда ПМР

Основы демократии в Приднестровье

Комментарий к статье 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики

Статья 31

Граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие осуществляется посредством местного самоуправления, проведение референдумов и демократического формирования государственных органов.

Граждане Приднестровской Молдавской Республики могут свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

1. Право граждан Приднестровской Молдавской Республики участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, основывается на конституционном принципе суверенитета народа, в соответствии с которым единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ (статья 1 Конституции).

Закрепленное частью первой настоящей статьи право граждан полностью соответствует международным стандартам, в частности, предусмотренному в подпункте а) статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Непосредственная демократия – это осуществление публичной власти непосредственно народом, населением, принятие ими общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения [1].

Непосредственное участие граждан в управлении делами государства реализуется путем их волеизъявления на референдумах, свободных выборах, личного участия в работе органов государственной власти и местного самоуправления.

Представительная демократия – это осуществление власти населением, гражданами через депутатов и органы государственной власти и местного самоуправления, а также деятельность избранных непосредственно народом, населением органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления [2].

Обладание большинством прав и свобод Конституция не связывает с обязательным наличием у лица гражданства Приднестровской Молдавской Республики, устанавливая «каждый имеет право», «каждому гарантируется». Вместе с тем, конституционное право граждан на участие в управлении делами общества и государства признается исключительно за гражданами Приднестровской Молдавской Республики, иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают. Характер данного права выражает суверенитет народа, поэтому такое ограничение вполне обосновано.

Часть первая комментируемой статьи предусматривает право граждан участвовать в управлении делами общества и государства посредством местного самоуправления, проведения референдумов и демократического формирования государственных органов.

Правовую основу местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике составляет Конституция  Приднестровской Молдавской Республики и Закон Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике».

Вышеназванный Закон определяет местное (территориальное) самоуправление как форму организации граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы и общественные организации всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц, на основе материальной и финансовой базы, в пределах своих полномочий [3].

Местное самоуправление является необходимой и гарантированной формой народовластия и составляет одну из основ конституционного строя. В Приднестровской Молдавской Республике признается и гарантируется местное самоуправление, состоящее из Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), которые непосредственно или через избираемые ими органы самостоятельно решают социальные, экономические, политические и культурные вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения административно-территориальных единиц (статья 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики) [4].

В Приднестровской Молдавской Республике местное самоуправление фактически встроено в государственное управление. Так, Советы народных депутатов, хотя и выполняют функции местного самоуправления, «входят в единую систему представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики» (статья 77 Конституции). Функции исполнительного органа местного самоуправления фактически осуществляет государственная администрация, которая организует выполнение решений Совета, не реже одного раза в год отчитывается о своей деятельности перед Советом и информирует о ней население. При этом государственные администрации городов и районов входят в единую систему исполнительных органов государственной власти и осуществляют функции государственного управления в городах и на территориях  районов (статья 78 Конституции) [5].

В соответствии с положением статьи 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан, местных общественных слушаний в административно-территориальных единицах Приднестровской Молдавской Республики и через иные формы непосредственной демократии.

Мерой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является их отзыв. В соответствии со статьей 183 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики выборное лицо местного самоуправления может быть отозвано избирателями в том же порядке и последовательности, в каком выдвигалось и избиралось. В этой же статье закрепляется, что основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления могут быть: нарушение им Конституции или законов Приднестровской Молдавской Республики, утрата доверия со стороны избирателей, а также практические действия выборного должностного лица, направленные на создание условий для нарушения прав человека, гражданина. Процедура подготовки и проведения голосования по отзыву является аналогичной процедуре подготовки и проведения выборов, если иное не установлено и прямо не оговорено Избирательным кодексом [6]. Отзыв выборного лица считается поддержанным, если за отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. При этом число проголосовавших за отзыв должно быть больше числа избирателей, проголосовавших за избрание депутата (статья 192 Избирательного кодекса).

Содержанием демократических начал государственной власти являются выборы и референдумы. Именно выборы стоят в центре всех процессов формирования органов государства. Референдумы вместе с выборами являются важнейшим институтом демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходного принципа государственности Приднестровья.

Конституционные основы референдума, устанавливающие принципы, порядок реализации права граждан на изменение Конституции Приднестровской Молдавской Республики путем подготовки и проведения референдума, гарантии реализации гражданами Приднестровской Молдавской Республики конституционного права участвовать в референдуме закреплены и конкретизированы в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (разделы I «Основы конституционного строя», II «Права, свободы, обязанности и гарантии человека и гражданина», IV «Изменение Конституции»), Конституционном законе Приднестровской Молдавской Республики «О конституционном референдуме Приднестровской Молдавской Республики», Избирательном кодексе Приднестровской Молдавской Республики.

Референдум – голосование граждан Приднестровской Молдавской Республики по наиболее важным вопросам государственного и местного значения.

Конституционный суд в Постановлении от 24 апреля 2007 года № 04-П/07, давая общеобязательное толкование Конституции в части порядка реализации права граждан на участие в управлении делами государства посредством проведения референдума в случае отказа Президента Приднестровской Молдавской Республики в выражении согласия на принятие финансового закона, увеличивающего в течение бюджетного года утвержденные бюджетные расходы при принятии Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики решения о проведении конституционного референдума по инициативе не менее 15 000 граждан Приднестровской Молдавской Республики, указал следующее.

Толкуемые нормы Конституции Приднестровской Молдавской Республики действуют в организованном единстве. Часть первая статьи 101 Конституции Приднестровской Молдавской Республики предоставляет 15 000 избирателей право на внесение законопроекта об изменении Конституции Приднестровской Молдавской Республики и предполагает обязанность государства в лице его уполномоченных органов рассмотреть обращение граждан и принять по нему соответствующее решение. Предусмотренное пунктом 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики обязательное согласие Президента Приднестровской Молдавской Республики (в редакции Конституции до 2011 года) на принятие в течение бюджетного года закона, увеличивающего утвержденные бюджетные расходы, не ограничивает право граждан на участие в референдуме и управлении делами общества и государства путем его проведения, а лишь устанавливает особую процедуру организации конституционного референдума [7]. Суд,  в основе своего решения  использовал  конституционный принцип о том, что ограничение права граждан на участие в референдуме и свободных выборах в какой бы то ни было форме недопустимо.

Предметом согласования с Президентом может быть размер предполагаемых затрат на проведение запланированных мероприятий, однако само право граждан на выражение ими воли путем проведения референдума в предмет согласования не входит. Президент Приднестровской Молдавской Республики рассматривает лишь вопросы финансового характера, не ущемляя при этом право граждан на проведение референдума [8].

2. Часть вторая комментируемой статьи закрепляет конкретные политические права - избирать и быть избранными в государственные органы, и принципы избирательного права, выступающие в качестве международных стандартов (всеобщие, равные прямые, тайные), которые нашли свое развитие в Избирательном кодексе.

Данные положения Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности подпункта b) статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей», а также статьи 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей обязательства государств-участников «проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

Конструкция комментируемой части второй состоит в следующем: граждане могут свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако это не означает, что указанное право и принципы не распространяются на другие виды выборов.

Перечисленные принципы участия граждан в выборах являются универсальными, относятся ко всем разновидностям выборов, хотя в анализируемой статье они не закреплены. В соответствии с положениями статьи 2 Избирательного кодекса выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, а также голосование на референдуме и по отзыву осуществляются на территории Приднестровской Молдавской Республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право охватывает как активное (право голосовать), так и пассивное (право быть избранным) избирательные права. Право избирать и быть избранными может ограничиваться определенными условиями. Наиболее распространенными условиями являются возраст и гражданство [9].

Согласно статье 3 Избирательного кодекса в голосовании имеют право участвовать граждане Приднестровской Молдавской Республики, которым на день голосования исполнилось 18 лет. В отношении права быть избранным устанавливается более высокий возраст: для избрания Президентом – 35 лет и состояние в гражданстве Приднестровской Молдавской Республики не менее 10 лет (пункт 1 статьи 60 Конституции), депутатом Верховного Совета – 25 лет, состояние в гражданстве республики не менее 5 лет, депутатом местного Совета народных депутатов 21-летнего возраста, состояние в гражданстве Приднестровской Молдавской Республики не менее 3 (трех) лет (статья 114 Избирательного кодекса).

В Постановлении от 27 февраля 2007 года № 02-П/07 Конституционный суд указал, что пассивное избирательное право, то есть право быть избранным в органы государственной власти (в том числе местные Советы народных депутатов), как оно закреплено в Конституции Приднестровской Молдавской Республики, относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве. Соответственно, незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата является нарушением его конституционного права быть избранным в государственные органы.

Рассмотрев жалобу гражданина, который указывал на нарушение его конституционного права на исполнение депутатских полномочий, Конституционный суд отметил, что заявитель по существу обжалует досрочное прекращение своих депутатских полномочий.

Позиция Суда заключалась в том, что досрочное прекращение полномочий депутата само по себе не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина. Прекращением полномочий депутата не ограничиваются права граждан избирать и быть избранными, поскольку содержанием этих прав охватывается только процесс избрания, а не порядок и условия последующего исполнения депутатских обязанностей.

Согласно Конституции Приднестровской Молдавской Республики граждане осуществляют пассивное избирательное право на основе свободных выборов, то есть на добровольной, а не на принудительной основе. Гражданин Приднестровской Молдавской Республики, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным, добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре [10].

Наконец, могут быть предусмотрены основания для приостановления действия политических прав. Такие основания должны соответствовать обычным условиям, при которых может производиться ограничение основополагающих прав. Иными словами, они должны быть предусмотрены в законе, соответствовать принципу пропорциональности, основываться на признании умственной неполноценности или вынесении уголовного приговора за серьезное правонарушение. В пункте 2 статьи 3 Избирательного кодекса справедливо установлено, что в выборах не участвуют лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда [11].

Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать противоправное воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление (пункт 2 статья 2 Избирательного кодекса).

Свободное голосование включает два различных аспекта: свободное формирование избирателем своего мнения и свободное выражение этого мнения, то есть свободная процедура голосования и точная оценка результатов [12].

В Определении от 29 ноября 2016 года № 26-О/16 Конституционный суд отметил, что участие избирателей в выборах осуществляется в соответствии с принципом свободного участия, провозглашенным Конституцией Приднестровской Молдавской Республики (часть четвертая статьи 1, часть вторая статьи 31). Это означает, что избирательное право принадлежит отдельному гражданину, и только он на индивидуальной основе вправе решать – воспользоваться этим правом или нет. Закрепленное статьей 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления как одно из неотчуждаемых прав гражданина является по своей юридической природе индивидуальным. В случае реализации принципа свободных выборов избиратель самостоятельно решает, участвовать ему в выборах или нет. Выборы считаются состоявшимися при преодолении того «порога явки» избирателей, который установлен действующим законодательством о выборах. При этом любой установленный законом «порог явки» избирателей не является препятствием для его преодоления. Фактическая явка избирателей на выборы может значительно превышать установленное минимальное значение для признания выборов состоявшимися.

Правовая позиция Конституционного суда заключается в том, что к полномочиям законодательного органа относится также снижение или повышение минимальных требований к «порогу явки» избирателей на выборах. В ряде зарубежных стран «порог явки» вообще не установлен, и поэтому выборы считаются состоявшимися при любом проценте явки избирателей.

Выбор того или иного варианта, связанного с определением «порога явки» избирателей, и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности.

С момента введения в действие Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики выборы Президента могли признаваться несостоявшимися, если в них приняло участие менее 50 процентов граждан, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования. Иными словами, «порог явки» избирателей на выборах Президента Приднестровской  Молдавской  Республики  составлял 50 процентов. Позже были внесены изменения (от 5 июля 2016 года № 174-ЗИ- VI), которыми «порог явки» избирателей на выборах Президента был снижен до 25 процентов.

Действующее в настоящее время избирательное законодательство Приднестровья, скорее всего, последовало примеру Российской Федерации, отменившей в 2006 году «порог явки» избирателей на выборах Президента, и также отменило в 2018 году существовавший 25 процентный «порог явки» избирателей на выборах Президента Приднестровской Молдавской Республики. Таким образом, ЦИК признает выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Следует отметить, что мотивом исключения из российского законодательства требования о «пороге явки» явился наметившийся конфликт между указанным требованием закона и принципом свободных выборов. Отмена «порога явки» в Российской Федерации явилась следствием последовательной реализации принципа свободных выборов. Это решение привело в том числе к устранению определенной зависимости реализации избирательных возможностей проголосовавших граждан от позиции тех, кто безразлично отнесся к выборам, а также к значительному снижению затратного механизма избирательного законодательства.

Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательной право. Оно обеспечивается наличием у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов), включением избирателей не более чем в один список избирателей, примерным равенством избирательных округов по числу избирателей, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением для кандидатов равных юридических возможностей для участия в избирательной кампании, едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до подведения итогов, равной защитой законом и судом без всякой дискриминации избирательных прав всех граждан, избирательных объединений, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами.

Конституционный суд в Определении от 29 ноября 2016 года № 26-О/16 по делу о проверке конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 июля 2016 года № 174-ЗИ-VI «О внесении изменения в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» указал, что действующее избирательное законодательство Приднестровской Молдавской Республики устанавливает неизменность процедуры выборов в ходе одних и тех же выборов. Статья 8 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики гарантирует стабильность правовых актов, регулирующих вопросы проведения выборов, и исключает вступление в силу в период избирательной кампании законов, вносящих изменения и дополнения в избирательное законодательство.

Прямое избирательное право, в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Избирательного кодекса, означает, что избиратель голосует на выборах «за» или «против» кандидатов, вопроса, вынесенного на референдум, отзыва выборного лица непосредственно.

Граждане участвуют в голосовании непосредственно и лично. Передача голоса иному лицу не допускается.

Применительно к главам государственных администраций села (поселка) Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» предусматривает избрание главы администрации села (поселка) всенародно на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по соответствующей территории (статья 32-4).

Конституция (статья 78) и вышеназванный Закон Конституции (статья 47) предусматривают назначение главы государственной администрации города (района), входящего в единую систему исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики, Президентом Приднестровской Молдавской Республики по предложению Председателя Правительства, что является отступлением от принципа прямого избирательного права.  

Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение возможности какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

Голосование должно быть личным. «Семейное голосование», при котором один из членов семьи может проследить за тем, как голосуют другие члены его семьи, представляет собой нарушение тайны голосования; «семейное голосование» - весьма распространенное нарушение избирательного законодательства. Также должны быть запрещены любые другие формы контроля одного избирателя за другим.

Кроме того, Комаровым С.А. справедливо отмечено о недопущении публикации списков проголосовавших избирателей, поскольку отказ от голосования может свидетельствовать о политическом выборе [13].   

Не только Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики осуществляет защиту избирательных прав граждан, но, в соответствии со своей компетенцией, и суды общей юрисдикции Приднестровской Молдавской Республики. В них могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме.

Избирательный кодекс, в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, обеспечивает законодательную основу реализации избирательного права граждан, гарантирует  населению свободное волеизъявление при голосовании на выборах, референдумах, отзывах путем закрепления демократических принципов и норм избирательного права, определяет порядок проведения выборов Президента, депутатов Верховного Совета и местных Советов народных депутатов, председателя Совета – главы государственной администрации села (поселка), их отзыва, проведения республиканского и местного референдумов.

В настоящее время Конституция и Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики являются достаточной правовой базой для проведения демократических выборов. Избирательные правила и процедуры, обозначенные в законодательстве, позволяют проводить выборы различного уровня в соответствии с общепризнанными демократическими стандартами [14].

Список использованной литературы:

1. Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. Учебно-практическое пособие.- СПб.: Издательство «юридический центр Пресс», 2003.- С. 38.

2. Там же.

3. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 1994 год, № 4.

4. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 марта 2007 года №  03 – П/07 «По делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 14, Ст. 707.

5. Кундельчук Е.А. Право на местное самоуправление и особенности конституционной ответственности в системе местного самоуправления // www.confcourt.net

6. Там же.

7. Решение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 8 мая 2007 года «О принятии Послания Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о состоянии конституционной законности в Приднестровской Молдавской Республике» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 20, Ст. 1021.

8. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 24 апреля 2007 года № 04-П/07 «По делу о толковании части четвертой статьи 1 во взаимосвязи с частью второй статьи 15, частью первой статьи 31, пунктом 4 статьи 97, частью первой статьи 101 Конституции Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 18, Ст. 948.

9. Комаров С.А. Сравнительно-правовой анализ избирательного законодательства Российской Федерации и Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики по выборам депутатов высших законодательных (представительных) органов государственной власти на предмет их соответствия нормам европейского и международного права. // Избирательное законодательство Приднестровской Молдавской Республики в контексте мировой практики проведения демократических выборов. – Тирасполь: ЦСПИ «Перспектива», 2005.- С.53.

10. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 февраля 2007 года № 02-П/07 «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» и части четвертой статьи 33 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» по жалобе гражданина Федотенко Игоря Викторовича» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 10, Ст. 499.

11. Комаров С.А. Сравнительно-правовой анализ избирательного законодательства Российской Федерации и Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики по выборам депутатов высших законодательных (представительных) органов государственной власти на предмет их соответствия нормам европейского и международного права. // Избирательное законодательство Приднестровской Молдавской Республики в контексте мировой практики проведения демократических выборов. – Тирасполь: ЦСПИ «Перспектива», 2005.- С.55.

12. Там же - С.64.

13. Там же -  С.73.

14. Кундельчук Е.А. Эволюция конституционно-правовых основ избирательного права граждан Приднестровской Молдавской Республики в контексте общепризнанных международных демократических стандартов. // Избирательное законодательство Приднестровской Молдавской Республики в контексте мировой практики проведения демократических выборов. – Тирасполь: ЦСПИ «Перспектива», 2005.- С.40.