Помощник судьи Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики

Москальков Д. М.

Ограничение прав и свобод человека и гражданина

Конституция Приднестровской Молдавской Республики закрепляет основные права и свободы человека и гражданина и тем самым гарантирует свободу человеческой личности. Однако идеал свободной личности не означает, что поведение человека ничем не ограничивается и что он освобожден от любой ответственности перед другими людьми и обществом, поскольку реализация прав и свобод в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами. Как известно, термин «ограничение» означает грань, предел, рубеж; удержание в определённых рамках; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; ограничение сферы деятельности, сужение возможностей. Ограничение — это вопрос об объеме регулирования, о границах, имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат путем сужения дозволений, новых запретов, дополнительных обязанностей. Правовое ограничение может выступать как в форме запрета, так и в форме обязанности. В международных правовых документах используются различные термины, которыми обозначается институт ограничения прав. Термин «ограничение» используется во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В этом основополагающем документе закреплено, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в обществе» [1]. Аналогичный термин используется в Пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в котором закреплено, что какие-либо ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. При этом данные ограничения нельзя считать ущемлением прав и свобод личности. Подлинная свобода личности возможна лишь при сочетании интересов личности с интересами общества и государства. Любой законодательный акт, содержащий какие-либо ограничения прав и свобод человека и гражданина должен подразумевать пропорциональность, соразмерность ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей) [3].

Следует иметь в виду и то, что ограничение прав и свобод — это скорее исключение из правил, а не само правило.

Современная правовая доктрина прав и свобод человека исходит из того, что права и свободы человека и гражданина не может быть абсолютной: она ограничивается законом в интересах обеспечения прав и свобод других лиц и в целях способствования общему благосостоянию. Законодатель принимает конституционный закон, ограничивающий права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для достижения социально-значимых целей [2].

Эти цели определены и перечислены в ст. 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики:

1. в интересах государственной безопасности;

2. обеспечения общественного порядка.

3. для защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

В соответствии со статьей 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в условиях чрезвычайного или военного положения в соответствии с конституционным законом могут быть ограничены конституционные права и свободы человека и гражданина, установленные статьями 4, 20, 24, 25, 27, 28, 31, 32, 33, 35, 36, 37 настоящей Конституции.

Ограничение указанных в настоящей статье конституционных прав и свобод человека и гражданина могут устанавливаться с указанием пределов и срока их действия. Никакие иные конституционные права и свободы человека и гражданина ограничению не подлежат. Чрезвычайное, военное положение или чрезвычайное экономическое положение на территории Приднестровской Молдавской Республики может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном конституционным законом [5].

Важно то, что в нормах Конституции закреплены и конкретные пределы этих ограничений. Так, статья 54 Конституции закрепляет исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно могут быть ограничены в случае введения чрезвычайного положения или военного положения. Конституционный закон «Об особых правовых режимах» в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики является законодательной основой особых правовых режимов, временно вводимых в Приднестровской Молдавской Республике в случаях возникновения чрезвычайных внутренних или внешних обстоятельств, представляющих реальную угрозу человеку, обществу, конституционному строю и государству.

Статья 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики содержит нормы, развивающие положения статьи 18 Конституции о праве на ограничение прав и свобод человека и гражданина в интересах государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии со ст. 1 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об особых правовых режимах», под особым правовым режимом понимается временно устанавливаемый в Приднестровской Молдавской Республике в случае чрезвычайных обстоятельств особый порядок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Приднестровской Молдавской Республики, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Под чрезвычайными обстоятельствами понимаются обстоятельства политического, экономического, социального, военного, природного или техногенного характера, представляющие непосредственную угрозу жизнедеятельности человека, общества, государства, устранение которых обычными методами государственного управления, базирующимися на действующем законодательстве Приднестровской Молдавской Республики, без применения чрезвычайных мер невозможно.

В соответствии со статьей 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики настоящий Конституционный закон предусматривает следующие виды особых правовых режимов:

а) чрезвычайное положение;

б) чрезвычайное экономическое положение;

в) военное положение.

Общей целью введения правовых режимов является создание необходимых условий для неотложного применения комплекса действенных мер политического, экономического, военного и иного характера, направленного на устранение чрезвычайных обстоятельств, послуживших основанием для их введения.

В мировой конституционной теории и практике общепризнанно, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, вооруженные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 4), который, однако, требует, чтобы чрезвычайное положение государством было официально объявлено и об этом сообщено другим государствам. В Основном законе определяется, что ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению так называемые абсолютные права и свободы, а именно: право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, свобода совести, право на жилище, право на судебную защиту.  

Ограничения прав и свобод граждан предусмотрены в ряде законов Приднестровской Молдавской Республики, таких как Закон Приднестровской Молдавской Республики "Об оперативно-розыскной деятельности", Закон Приднестровской Молдавской Республики "О милиции", Закон Приднестровской Молдавской Республики "О государственной тайне". Эти ограничения чаще всего выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан.

В качестве важной гарантии соблюдения пределов ограничения прав и свобод выступает право на обжалование действий должностных лиц государственных органов и организаций, закрепленное в статье 46 Конституции, в Уголовно-процессуальном кодексе Приднестровской Молдавской Республики. Что же касается недопущения пользования преимуществами и привилегиями, противоречащими закону, закрепленное частью второй данной статьи, то оно вытекает из принципов законности, равенства и равноправия.

Правовые предписания статьи 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики находят свое отражение, в частности в нормах Международного пакта о гражданских и политических правах (принят ООН 16 декабря 1966 года, для СССР вступил в силу 23 марта 1976 года). Пактом определено, что во время чрезвычайного положения в государстве могут быть ограничены права человека и гражданина "... только в такой степени, в какой это требуется остротой положения ... и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии и социального происхождения". Однако даже при этом не могут быть ограничены права, перечисленные в отдельных статях Пакта, таких как право на жизнь (статья 6 Пакта), на достойное обращение (статья 7 Пакта), на свободный труд (статья 8 Пакта), статьей 11 (защита от лишения свободы за невозможность исполнения долговых обязательств), статьей 15 (запрет на придание обратной силы уголовному законодательству), статьей 16 и права на свободу мысли, совести и религии (статья 18 Пакта). То есть международное право признает право государства на возможность законодательного ограничения прав и свобод человека и гражданина при применении режима чрезвычайного или военного положения.

Действующее законодательство и нормы статьи 54 Конституции как раз и приводит исчерпывающий перечень прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены, а не отменены при введении режима чрезвычайного положения. В соответствии с пунктом 1 статьи 54 Конституции могут быть ограничены права и свободы, предусмотренные статьей 4 (государственная защита всех форм собственности) так как может быть принято о мобилизации материальных ресурсов, статьей 20 (ограничение свободы и личной неприкосновенности) так как вводится право органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, на задержание лиц, нарушающих этот режим, статьей 24 (неприкосновенность жилища и обеспечение тайны информации), так как может быть введен режим цензуры в отношении передачи информации, статьей 25 (свободное передвижение по территории государства), так как может быть введено ограничение на свободу передвижения по отдельным территориям, 28 (свобода средств массовой информации), 31 (участие в управление государством через выборы и референдум), так как при введении режима чрезвычайного положения не допускается проведения выборов, статей 32 (свобода публичных мероприятий – митингов, шествий),  статьей 33 (о свободе  политических и общественных объединений), статьей 35 (о свободе труда, пункт 3 статьи 8 Пакта прямо говорит о том, что обязательная трудовая деятельность во время чрезвычайного положения не может рассматриваться как подневольный труд), статьей 36 (свободная предпринимательская деятельность), статьей 37 (гарантии права собственности) Конституции Приднестровской Молдавской Республики.  

Пункт 1 статьи 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определяет сроки и пределы введения ограничений прав и свобод человека и гражданина, а также содержит императивную норму, запрещающую какое-либо введение иных ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения.

Пункт 2 комментируемой нормы указывает на характер законодательного акта, который регулирует вопросы чрезвычайного положения - это должен быть конституционный закон, а также указывает на то, что в таком законе должен содержаться перечень оснований (обстоятельств), при наличии которых может вводиться чрезвычайное положение. В статье 12 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "Об особых правовых режимах" срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Приднестровской Молдавской Республики, не может превышать 30 (тридцати суток), а вводимого на части ее территории, - не более 60 (шестидесяти) суток. По истечении срока, установленного указом Президента Приднестровской Молдавской Республики о введении чрезвычайного положения, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случаях, если в течение установленного указом срока достигнуть нормализации обстановки не удалось, срок действия введенного чрезвычайного положения может быть продлен указом Президента Приднестровской Молдавской Республики с соблюдением требований, установленных настоящим Конституционным законом для введения чрезвычайного положения. При этом продление срока действия чрезвычайного положения может быть многократным, но общая продолжительность его действия не должна превышать на всей территории Приднестровской Молдавской Республики - 6 (шесть) месяцев, на части ее территории - 9 (девять) месяцев [6].

Правовые позиции, высказанные Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики, связанные с ограничением прав и свобод человека и гражданина нашли свое отражение в его решениях.

Так, например, Конституционный суд принял Постановление от 25 декабря 2018 года № 03-П/18 по жалобе гражданки Райлян Н.К., которой, в соответствии с оспариваемыми положениями статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год», было отказано в выплате пособия по безработице. В соответствии с оспариваемой нормой выплата пособия по безработице предусматривалась лишь тем гражданам, которые безвозмездно примут участие в социально полезных видах деятельности сроком четыре дня ежемесячно. Рассмотрев дело по жалобе гражданки Райлян Н.К., Конституционный суд пришел к выводу, что обязательное условие выплаты пособия по безработице, установленное оспариваемыми положениями, представляет собой ограничение, не соответствующее целям, установленным частью первой статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики [7].

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в своем Постановлении от 25 июня 2020 года по жалобе гражданина Максимчука О.А. указал на недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина подзаконными правовыми актами. В соответствии с пунктом 1 статьи 372 Трудового кодекса Приднестровской Молдавской Республики работник имеет право обратиться в суд по спорам об увольнении в течение трех месяцев со дня вручения ему копии приказа об увольнении либо со дня выдачи ему трудовой книжки. В соответствии с пунктом 1 статьи 372 названного Кодекса работник имеет право обратиться в суд по спору об увольнении в течение трех месяцев со дня вручения ему копии приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки.

Оспариваемые нормы устанавливают иной срок для обжалования в судебном порядке приказа об увольнении сотрудника органов внутренних дел. В соответствии со статьями 56, 60 (часть первая пункта 1) Положения и пунктом 90 Дисциплинарного Устава приказы об увольнении могут быть обжалованы сотрудниками органов внутренних дел в судебном порядке лишь в течение одного месяца со дня их вручения или ознакомления с ними.

Таким образом, срок для обжалования в судебном порядке приказов об увольнении сотрудников органов внутренних дел, установленный оспариваемыми нормами Положения и Дисциплинарного Устава, значительно меньше срока, установленного Трудовым кодексом Приднестровской Молдавской Республики для обращения работников в суд по спорам об увольнении.   

В данном Постановлении Суд указал, что оспариваемые нормы подзаконных правовых актов Министерства внутренних дел, содержащие нормы трудового права, не соответствуют нормам Трудового кодекса Приднестровской Молдавской Республики, в части срока для обжалования в суде решения об увольнении сотрудника органа внутренних дел. Согласно следует также отметить, что Положение о порядке прохождения службы в органах внутренних дел, нормы которого оспаривал заявитель Максимчук О.А. были утверждены приказом Министерства внутренних дел. В связи с тем, что сокращенный срок для обжалования (один месяц со дня вручения приказа об увольнении) в судебном порядке приказа об увольнении, ограничивающий право сотрудников милиции на судебную защиту, установлен подзаконными актами, а не законом, оспариваемые нормы не соответствуют правовым предписаниям статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и существенно ограничивает возможность сотрудников органов внутренних дел обжаловать в судебном порядке приказ об увольнении, что ограничивает их конституционное право на судебную защиту.

Таким образом, определяя критерии ограничения прав и свобод личности, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики исходит из следующих принципиальных условий:

1) формой ограничения прав человека может быть только Конституция и конституционный закон;

2) цель ограничения прав человека – обеспечения государственной и общественной безопасности;

3) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов, связанных с ограничением прав человека;

4) разумные меры ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;

5) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, - безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).

6) установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы этих ограничений [4].

Список используемых источников:

1. Алексеев С.С. Теория государства и права / С.С. Алексеев. М.: Изд-во ИНФРА – М, 2005.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. М.: Изд-во Норма, 2007.

3. Василевич Г.А. Конституция. Человек. Право. / Серия «Право Республики Беларусь» - Минск, «Право и экономика». 2010 г.

4. Квитко А.Ф. Ограничения прав и свобод – цели, основания, юридические пределы // Право и жизнь. — 2006.

5. Конституция Приднестровской Молдавской Республики. Тирасполь.- Изд-во «Ликрис». – 2019.

6. Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «Об особых правовых режимах» от 23 июля 2002 г. № 165-КЗ-III. (САЗ 02-30).

7. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 25 декабря 2018 года № 03–П/18 по делу о проверке конституционности подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования на 2018 год» и пунктов 6, 7 Положения «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденного Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31 по жалобе гражданки Райлян Натальи Константиновны // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2019 год № 1 (САЗ 19-1).

8. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 25 июня 2020 года № 01–П/20 по делу о проверке конституционности статьи 56, части первой пункта 1 статьи 60 Положения «О прохождении службы в органах внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики», утвержденного Приказом Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики от 21 января 2003 года № 25, и пункта 90 Дисциплинарного Устава органов внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики,  утвержденного  Приказом  Министерства  внутренних  дел  Приднестровской Молдавской от 17 ноября 2003 года № 340 «Об утверждении Дисциплинарного устава органов внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики и Устава внутренней службы органов внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики» по жалобе гражданина Максимчука О.А. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2020 год (САЗ 20-28).