Е.А. Кухта

помощник судьи Конституционного суда ПМР

Правовые позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики - право на свободу передвижения и выбор места жительства

Право на свободу передвижения является основополагающим в любом демократическом обществе. При этом в конституционном поле государства граждане и иностранные лица являются субъектами права на свободу передвижения, исходя из разных правовых установок. Законодательство не рассматривает право на свободу передвижения как абсолютное право и подразумевает возможность устанавливать ограничения свободы передвижения для выполнения государственных задач: противодействие криминалу, защита населения, противодействие неконтролируемой миграции, опасности демократическим основам или безопасности государства, революции, терроризм и т.п.

Право на свободу передвижения прошло несколько основных этапов своего развития. На первом этапе развития данное понятие не считали самостоятельным личным правом, а рассматривали как одну из форм проявления личной свободы человека, или как связующий элемент других прав и свобод. По мере развития доктрины личных прав и свобод постепенно сформировалось представление о свободе передвижения как о самостоятельном личном праве человека. Развитие законодательства наполнило понятие собственным нормативным содержанием. На втором этапе своего развития право на свободу передвижения получило международное признание и стало общепризнанным правом человека.

Свобода передвижения часто служит необходимой предпосылкой для реализации иных прав и свобод, например, таких как право на труд, право на образование, право на жилище, право на охрану семейной жизни, а иногда и права на жизнь.

Именно надзор за передвижением населения дает государству возможность его учета и удержания в определенном месте. Ограничение свободы передвижения и разрешительный порядок перемещения по территории государства обеспечивают решение следующих основных задач: 1) воинского учета; 2) налогообложения; 3) управления социально-экономической сферой.

Конституция в статье 25 закрепляет право граждан Приднестровской Молдавской Республики свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах республики, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно ().

Конституция ПМР гарантирует каждому свободу выезда за пределы, а для граждан ПМР — право беспрепятственно возвращаться в Республику. Выезд граждан ПМР за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. Несовершеннолетние граждане, как правило, выезжают из Республики, совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей либо при наличии нотариально оформленного согласия указанных лиц.

Таким образом, конституционное право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства означает беспрепятственное перемещение лиц, законно находящихся на территории республики, по ее территории, свободный выбор ими места пребывания или постоянного жительства.

В условиях обновляющегося законодательства, направленного на развитие и обеспечение права на свободу передвижения, существует объективная необходимость в выработке предложений по устранению негативных тенденций, возникающих при реализации этого правомочия.

До замены института прописки по месту пребывания и месту жительства на институт регистрации, реализация права на жилище являлась условием прописки гражданина на определенной жилой площади. Правоприменительные органы, отказывая гражданину в прописке, ограничивали реализацию всех иных социальных, экономических, политических прав, реализуемых по месту жительства.

В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом введен регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства.

С 1 июля 2017 года вступил в силу Закон Приднестровской Молдавской Республики «О праве граждан Приднестровской Молдавской Республики на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Приднестровской Молдавской Республики», декларирующий, что регистрационный учет граждан имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина из места пребывания или места жительства.

Именно в понятиях разрешение и уведомление заключена разница между пропиской и регистрацией.

Механизм реализации права на свободу передвижения можно рассматривать, прежде всего, через систему организационно-правовых средств обеспечения права на свободу передвижения и совокупность конституционных гарантий осуществления человеком (гражданином) права на свободу передвижения. Причем оба элемента этого механизма тесно взаимосвязаны, поскольку направлены на достижение одного и того же результата - получение человеком (гражданином) определенного блага.

В практике Конституционного суда имеются дела, в которых заявители жаловались на ограничения права на жилье, а также на временное ограничение права должников на выезд из Приднестровья.

1) В Постановлении Конституционного Суда от 22 марта 2005 года №02-П/05 по делу Григоренко В.П. Положения статьи 63 Жилищного кодекса Молдавской ССР были признаны не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, её статьям 18 (часть первая), 25, 42 (часть первая), поскольку устанавливали ограничения конституционного права на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи.
    
Суд отметил, что любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением.

Кроме того, оспариваемая статья (63 Жилищного кодекса Молдавской ССР) противоречила провозглашенному статьей 25 Конституции праву гражданина на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, которое также не ограничивается какими-либо сроками.

Кроме того, Конституционный суд отметил, что не может прекратить производство по делу тогда, когда отмененным или утратившим силу оспариваемым актом были нарушены конституционные права и свободы граждан. Данное требование связано с необходимостью устранения нарушенных прав и свобод. Конституционные права и свободы человека и гражданина должны быть восстановлены.

2) В Постановлении Конституционного Суда 17 июня 2008 года № 03 – П / 08 по запросу Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике о проверке конституционности части второй статьи 92 Жилищного кодекса Молдавской ССР, устанавливающей, что в случае выезда нанимателя и членов его семьи на постоянное жительство в другой населенный пункт или переселения в другое жилое помещение в том же населенном пункте договор найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда или переселения, лишает лиц права на жилище и тем самым вступает в противоречие с частью первой статьи 42 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которой каждый гражданин Приднестровской Молдавской Республики имеет право на жилище и никто не может быть его произвольно лишен.

Конституционный Суд указал, что оспоренное законоположение должно рассматриваться как не противоречащее Конституции.

Часть вторая статьи 92 Жилищного кодекса Молдавской ССР, оспариваемая заявителем, предусматривает, что в случае выезда нанимателя и членов его семьи на постоянное место жительства в другой населенный пункт или переселение в другое жилое помещение в том же населенном пункте договор найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда или переселения. Данный кодекс в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики (пункт 3 статьи 3 Раздела V «Переходные нормы и положения») действовал до 22 июля 2002 года. Жилищный кодекс Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 94), введенный в действие с 22 июля 2002 года, содержит аналогичную по смыслу и содержанию правовую норму.

Одним из законодательно закрепленных способов реализации конституционного права на жилище является гражданско-правовой договор социального найма жилого помещения.

Оспариваемая норма предполагает в качестве обязательного условия для данного вида расторжение договора социального найма свободное волеизъявление нанимателя, которое выражается в добровольном выезде из занимаемого жилого помещения на постоянное место жительство в другой населенный пункт или переселение в другое жилое помещение в том же населенном пункте. Принимая во внимание, что объектом договора социального найма может быть только одно жилое помещение соответствующих параметров, данные действия нанимателя прямо свидетельствуют о его желании прекратить действие ранее заключенного договора социального найма и при соблюдении установленных законом правил заключить новый договор найма в отношении жилого помещения, расположенного в месте его постоянного проживания, либо улучшить жилищные условия иными законными способами (купля-продажа, строительство и т.д.). В этом случае действует презумпция прекращения прав нанимателя и членов его семьи на занимаемое по договору социального найма жилое помещение. При этом расторжение договора найма не может рассматриваться как произвольное лишение гражданина его жилища.

Конституционный Суд признал часть вторую статьи 92 Жилищного кодекса Молдавской ССР соответствующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 18 (части первой), 25, 42 (части первой).

3) В Постановлении Конституционного Суда от 3 ноября 2009 год № 07 – П / 09 по запросу Уполномоченного по правам человека в признаны не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, её статьям 18 и 25 нормы пунктов 17 и 18 Положения «О правилах прописки, выписки и регистрации граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики».

Поводом для обращения послужили многочисленные обращения, как граждан Приднестровской Молдавской Республики, так и лиц без гражданства о нарушении, по их мнению, соответствующими органами государственной власти Республики конституционных прав на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Республики в части прописки, выписки.

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, анализируя текст Положения «О правилах прописки, выписки и регистрации граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики», констатировал тот факт, что данное положение содержало в себе неконституционное ограничение прав и свобод гражданина.

Практическая деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в Приднестровской Молдавской Республике придаёт вопросам прописки, выписки разрешительный характер, что косвенно вытекает из содержания пунктов 17 и 18 оспариваемого Положения и противоречит содержанию и смыслу статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части допущения ограничения прав и свобод граждан «только в предусмотренных законом случаях».

4) Определение № 10-О/16 от 23 июня 2016 года о прекращении производства по делу о проверке конституционности статьи 44-1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об исполнительном производстве», подпункта а) пункта 2 Положения «О порядке установления (отмены) временного ограничения права должников на выезд из Приднестровской Молдавской Республики» по жалобе гражданина Давий Олега Яковлевича

Статья 44-1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об исполнительном производстве» устанавливает право судебного исполнителя по заявлению взыскателя или по собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Приднестровской Молдавской Республики.

По мнению заявителя, судебный исполнитель незаконно ограничил его в праве выезда из Приднестровской Молдавской Республики в Российскую Федерацию, гражданином которой он является, на территории которой постоянно проживает и ведет трудовую деятельность.

Конституция Приднестровской Молдавской Республики гарантирует гражданам право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах республики, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно (статья 25). Однако в силу статьи 18 (часть первая) Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в том числе прав и свобод других лиц, данное право может быть ограничено законом.

Нормы, устанавливающие возможность временного ограничения права гражданина на выезд из Приднестровской Молдавской Республики в случае уклонения от исполнения обязательств, наложенных на него судом, направлены на защиту конституционно значимых целей и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.

Принимая решение о прекращении производства по делу, Конституционный суд счел необходимым отметить следующее.

Статья 46 Конституции Приднестровской Молдавской Республики гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Однако такая защита не будет считаться эффективной, если судебный акт не исполняется своевременно или на протяжении длительного периода времени. Поэтому исполнение судебного решения, вынесенного в пользу взыскателя (кредитора), следует расценивать как элемент судебной защиты.

Поскольку реализация права на свободу передвижения выполняет гарантирующую функцию в отношении социально-экономических прав (например, право на жилище, свобода труда), то обеспечение истинной и эффективной свободы передвижения в пределах республики не может сводиться только к негативным обязанностям государства. Только лишь негативная концепция роли государства в отношении права на свободу передвижения противоречит содержанию и цели статьи 25 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Позитивные обязанности государства в отношении права на свободу передвижения вытекают из положений статьи 17, пункта 2 статья 53 и статьи 25 Конституции ПМР.

Практика показала, что ограничение государством права на свободу передвижения в целях защиты прав других лиц, предполагается и возможно только при соблюдении принципа соразмерности в установлении ограничительной меры в отношении права на свободу передвижения.

Список литературы

1.Конституция Приднестровской Молдавской Республики, Т., 2017 г.;

2.Конституция Приднестровской Молдавской Республики краткий постатейный комментарий Т., 2003 г.;

3.Конституционный закон ПМР «О Конституционном муде Приднестровской Молдавской Республики», Т., ГУ «ЮЛ» 2016г.;

4.Закон ПМР «О праве граждан Приднестровской Молдавской Республики на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Приднестровской Молдавской Республики» (САЗ 17-20);

5.Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 22 марта 2005 года N 02-П/05 (САЗ 05-13) по делу о проверке конституционности статьи 63 Жилищного кодекса Молдавской ССР по жалобе гражданина Григоренко Валерия Петрович;

6.Постановление Конституционного суда ПМР от 17 июня 2008 года N 03-П/08 (САЗ 08-24) по делу о проверке конституционности части второй статьи 92 Жилищного кодекса Молдавской ССР;

7.Постановление Конституционного суда ПМР от 3 ноября 2009 года N 07-П/09 по делу о проверке конституционности Положения «О правилах прописки, выписки и регистрации граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики», утвержденного Приказом Министра внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики от 26 августа 2002 года № 249, в части прописки, выписки граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики;

8.Определение от 23 июня 2016 года № 10-О/16 (САЗ 16-39) о прекращении производства по делу о проверке конституционности статьи 44-1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об исполнительном производстве», подпункта а) пункта 2 Положения «О порядке установления (отмены) временного ограничения права должников на выезд из Приднестровской Молдавской Республики» по жалобе гражданина Давий Олега Яковлевича.