Л.П. Куняева

помощник Председателя Конституционного суда ПМР

Правовые позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики по вопросу содержания принципа равенства

(по состоянию с 2007 г. по 2020 г.)

Конституционные права и свободы человека определяют правовое положение личности в государстве, они составляют юридическую базу для производных отраслевых прав, зафиксированных в отраслевом законодательстве. Данное обстоятельство связано с тем, что конституционные права и свободы не могут охватить все многообразие общественных отношений, и отраслевые права призваны их конкретизировать. Вместе они составляют правовой статус личности, совокупность прав и свобод, обязанностей и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством [1].

В Конституции Приднестровской Молдавской Республики закреплен важнейший демократический принцип, обусловливающий действие значительного количества прав и свобод – принцип равенства всех перед законом.

Согласно статье 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики все имеют одинаковые права и свободы и равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения.

Преимущества и привилегии могут быть установлены только законом и должны соответствовать принципам социальной справедливости.

Указанным конституционным положениям корреспондируют правовые нормы, закрепленные в статье 7 Всеобщей декларации прав человека [2], провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона, а также нормы статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах [3].

Как отмечает Н.С. Бондарь, будучи не только общеправовым принципом нормирования общественных правоотношений, но и инструментально-прикладной категорией, равенство может рассматриваться и в качестве конституционного критерия оценки законодательного регулирования каждого в отдельности права и свободы, а равно и всей системы прав и свобод личности. Это вытекает уже из того, что равенство, располагаясь в качестве неотъемлемого элемента в конституционно-правовом статусе личности, присутствует в каждом основном праве и свободе [4].

Весомый вклад в уяснение объема и содержания принципа равенства граждан перед законом внесли правовые позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, выраженные в ряде его решений.

Руководствуясь статьей 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Суд выработал правовую позицию по жалобам на нарушение конституционных прав в сфере налоговых, трудовых и иных правоотношений.

Конституционный принцип равенства всех перед законом в практике Конституционного суда ПМР в сфере налоговых правоотношений.

Данный конституционный принцип раскрывается в положениях Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике», где закреплено, что налоги не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев (статья 1-2). Плательщики налогов равны перед законом. Все юридические и физические лица участвуют в формировании доходов государственного бюджета. Государство гарантирует единый подход к налогоплательщикам, независимо от вида собственности и форм хозяйствования (статья 2).

Общая черта всех налоговых дел, рассматриваемых Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики, состоит в том, что принцип равенства оценивается во взаимосвязи с другими общими принципами налогообложения — всеобщности и законодательной формы установления налогов, определенности, справедливости, а также соразмерным конституционно значимым целям ограничением прав и свобод, фактической способностью к уплате налога.

В Постановлении Конституционного суда от 7 октября 2008 года № 07-П/08 содержание принципа рассматривалось в связи с вопросами налоговой ответственности и применения штрафных санкций за совершение налоговых правонарушений.

По результатам выявленных нарушений к заявителю были применены финансовые и штрафные санкции. Как указывает заявитель, оспариваемой нормой предусмотрена ответственность за различные составы правонарушений, которые недостаточно разграничены между собой. При этом установленные законодателем меры ответственности в статье не обусловливаются характером, степенью общественной вредности, последствиями правонарушения, а также наличием вины правонарушителя.

Как указано в обращении, неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Конституционный суд, рассмотрев дело по существу, пришел к выводу, что законно установленные меры ответственности за совершение налоговых правонарушений не могут рассматриваться как противоречащие Конституции.

В статье 17 Конституции и в статье 2 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» закреплен принцип равенства всех перед законом. Данный принцип в оспариваемой норме соблюден, так как ее положения распространяются на всех налогоплательщиков, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги.

Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики как единственный законодательный орган государственной власти посредством принятия законодательных актов устанавливает республиканские налоги и сборы, перечень местных налогов и сборов, порядок их взимания и введения, устанавливает предельный размер налоговой нагрузки на налогоплательщика, осуществляет законодательное регулирование иных вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики. По мнению Конституционного суда, к регулированию иных вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики, также относятся и вопросы обеспечения возмещения ущерба и установления меры ответственности за невыполнение конституционной обязанности по уплате налогов как гарантия выполнения государством своих контрольно-надзорных функций [5].

В некоторых решениях Конституционного суда вопрос о равенстве ставился применительно к определению правового статуса налогоплательщиков.

В 2016 году Конституционный суд рассмотрел жалобу граждан Шаповалова О.Д. и Гаджулы Д.А. о проверке конституционности подпункта е) пункта 1 статьи 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике». Заявители усматривали нарушение принципа равенства всех перед законом в том, что сбор, установленный оспариваемой нормой, распространялся только на физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров и багажа, но не распространяется на иных физических лиц, управляющих транспортными средствами.

По мнению Конституционного суда, данное обстоятельство не является нарушением принципа равенства всех перед законом, который гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных условий для других категорий субъектов (в данном случае для юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров и багажа, с одной стороны, и иных физических лиц - с другой стороны). Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов.

Гражданин, начиная предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров, то есть получая в дополнение к общему для всех граждан статусу новые возможности, позволяющие заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли, принимает на себя связанные с нею риски и возможные ограничения и должен нести дополнительные обременения. Поэтому оспариваемая норма, распространяясь в равной мере на всех юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров и багажа независимо от организационно-правовой формы, как на особую категорию субъектов уплаты сбора, с этой точки зрения не противоречит принципу равенства перед законом, установленному статьей 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В обоснование своего решения Конституционный суд привел следующие аргументы. В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией, принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов.

На законы о налогах и сборах в полной мере распространяется положение статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям.

Принцип равного налогового бремени вытекает из статей 4, 17 и 52 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В сфере налоговых отношений он означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных, носящих дискриминационный характер, оснований.

В налогообложении равенство понимается прежде всего, как равномерность, нейтральность и справедливость налогообложения. Это означает, что одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь одинаковое налоговое бремя, и что принцип равенства налогового бремени нарушается в тех случаях, когда определенная категория налогоплательщиков попадает в иные, по сравнению с другими налогоплательщиками, условия, хотя между ними нет существенных различий [6].

В другом своем решении Конституционный суд, раскрывая содержание принципа равенства, отметил, что освобождение от обязанности платить законно установленные налоги является льготой. Решение вопроса об установлении налоговых льгот, о расширении или сужении круга лиц, на которых они распространяются, относится к исключительной компетенции законодателя. Законодатель вправе в силу экономической целесообразности и иных социальных и политических причин освободить от уплаты налогов. Установление подобной льготы не может быть в данном случае истолковано как нарушение принципа равенства или иных конституционных прав и свобод граждан [7].

Конституционный суд рассмотрел дело гражданина Дынула С.М., усматривающего нарушение конституционного принципа равенства в том, что обязанность уплачивать конкретный местный налог зависит от места регистрации индивидуального предпринимателя без образования юридического лица на территории Приднестровской Молдавской Республики. Подтверждая ранее высказанную правовую позицию относительно принципа равного налогового бремени, Суд указал, что местные Советы народных депутатов не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные законами Приднестровской Молдавской Республики. Представительные органы местного самоуправления вправе лишь решать вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые перечислены в статье 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике». При этом исчерпывающий перечень местных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог.

Не усмотрев неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемой нормы статье 17 Конституции, Конституционный суд прекратил производство по делу. В Определении от 27 февраля 2020 года № 08-О/20  Суд отметил, что оспариваемая норма не устанавливает дополнительных или повышенных по ставкам налогов в зависимости от оснований, носящих дискриминационный характер [8].

Конкретизация содержания конституционного принципа равенства в сфере уголовно-процессуального регулирования нашла свое отражение в Постановлении Конституционного суда от 18 ноября 2008 года № 09-П/08 по делу о проверке конституционности части пятой статьи 306 Уголовно-процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики по жалобе гражданина Козловского А.А.

Подсудность уголовных дел установлена статьями 25 и 26 Уголовно-процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики. Уголовные дела об умышленных убийствах подсудны районному (городскому) суду. Осужденный вправе обжаловать  приговор по такому делу по любому основанию и мотиву, а суд кассационной инстанции обязан принять и рассмотреть принесенную жалобу по существу, проверив при этом законность и обоснованность приговора. Верховному суду ПМР подсудны дела об умышленных убийствах при отягчающих обстоятельствах. Приговор Верховного суда по такому делу обжалованию в кассационном порядке не подлежит.

Таким образом, констатирует Конституционный суд, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает различное регулирование в отношении деяний, однородных по своей юридической природе, степени общественной опасности и характеру мер уголовной ответственности, установленных законом за их совершение.

Оспариваемая норма была признана не соответствующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики. По мнению Конституционного суда, наличие в одном виде судопроизводства столь различающихся в части пересмотра судебных решений правил не соответствует требованиям статьи 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики о равенстве всех перед законом [9].

 Подробно позиция по вопросу равенства изложена в Постановлении Конституционного суда от 29 января 2013 года № 01–П/13 по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 26 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О нотариате» по жалобе гражданки Лысенко Ю.Ю.

По мнению заявителя, оспариваемая норма, устанавливая особый порядок аннулирования лицензии частного нотариуса, отличный от порядка, установленного Законом Приднестровской Молдавской Республики «О лицензировании отдельных видов деятельности», противоречит конституционному принципу равенства.

Конституционный принцип «все равны перед законом», разъясняет Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, означает, что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. В случае, если условия, в которых находятся субъекты права, не являются равными, законодатель вправе установить для них различный правовой статус.

Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования устанавливать различия в правовом статусе лиц, занимающихся разными видами деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, в том числе вводить особые правила аннулирования лицензий частных нотариусов. Основным условием установления таких различий является их объективная оправданность, обоснованность и соответствие конституционно значимым целям и требованиям.

Специфическая деятельность, которую осуществляют нотариусы, в том числе занимающиеся частной практикой, предопределяет их специальный правовой статус. Исходя из статуса нотариусов, реализующих публично-правовые цели, законодатель вправе предъявлять к ним особые квалификационные и иные требования, включая специальные требования к порядку выдачи и отзыва лицензий [10].

Еще в нескольких своих решениях Конституционный суд подтвердил позицию о равенстве применительно к деятельности в публичных интересах. Так, установление различий в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, как основанных на специфических требованиях, связанных с определенной работой (прохождением службы в уголовно-исполнительной системе, органах внутренних дел), не является дискриминационным и не противоречит конституционному принципу равенства [11].

Конституционный суд рассмотрел дело о проверке конституционности ряда положений Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики», касающихся депутатского иммунитета.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента, который полагал, что неправомерные действия, совершенные депутатом Верховного Совета вне связи с осуществлением депутатской деятельности, не могут подпадать под применение конституционных гарантий неприкосновенности, установленных пунктом 3 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В Постановлении от 5 декабря 2013 года № 09-П/13 Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения являются своего рода исключением из принципа равенства прав и обязанностей граждан, их равенства перед законом, установленного статьей 17 Конституции. Закрепление Конституцией этих норм обусловлено необходимостью обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами Верховного Совета специальных публичных функций. Это, прежде всего, функции представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством.

Вместе с тем, по мнению Конституционного суда, распространение неприкосновенности на любые действия депутатов Верховного Совета было бы нарушением демократических основ государства, поскольку целью предоставления неприкосновенности является защита именно представителя народной власти, а не конкретной личности.

Конституционный суд установил, что особый порядок (обязательность согласия Верховного Совета) привлечения депутата к уголовной или административной ответственности направлен на наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности, вместе с тем полагает, что распространение данной гарантии на действия, не связанные с осуществлением собственно депутатской деятельности, не соответствует Конституции.

При этом Конституционный суд подчеркнул, что неприкосновенность депутата Верховного Совета не означает его освобождения от ответственности за уголовное или административное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатских обязанностей. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом [12].

В Постановлении от 24 апреля 2007 года № 04-П/07, давая общеобязательное толкование Конституции в части порядка реализации права граждан на участие в управлении делами государства посредством проведения референдума, Конституционный суд отметил следующее. Принцип равенства в полной мере распространяется на права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, соответствует пункту «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей [13].

Главная направленность решений Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики способствовать утверждению на практике основных прав граждан. Огромная роль принадлежит органам конституционного правосудия в изменении в этом направлении нормотворческой и правоприменительной деятельности государства, в осознании соблюдения Конституции и установленных ею принципов.   

Литература:

[1]. Корельский В.М. Теория государства и права/ В.М. Корельский., В.Д. Перевалов. М.: Изд-во ИНФРА – М, 2003. С 616.

[2]. Конституционное право Российской Федерации. Учебные материалы/ Под общ.ред. Г.А. Жилина / Составитель В.В. Калинин.- ИКФ «Омега - Л», 2002., С.109.

[3]. Там же, С.128-129.

[4]. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С 232.

[5]. Постановление Конституционного суда ПМР от 7 октября 2008 года № 07 – П / 08 по делу о конституционности подпункта а) части первой пункта 1 статьи 10 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 4 апреля 1995 года «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» по жалобе гражданина Гудз О.Е. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2008 год № 40, Ст. 2078.

[6]. Определение Конституционного суда ПМР от 12 декабря 2016 года № 28-О/16 о прекращении производства по делу о проверке конституционности подпункта е) пункта 1 статьи 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» по жалобе граждан Шаповалова Олега Дмитриевича и Гаджулы Дмитрия Александровича// Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2016 год № 50, Ст. 2718.

[7]. Определение Конституционного суда ПМР от 15 февраля 2007 года № 04 – О/07 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пушкарева Г.Г. о нарушении конституционного права собственности пунктами 1, 5 статьи 5 и статьей 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О дорожных фондах в Приднестровской Молдавской Республике» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 8, Ст. 418.

[8]. Определение Конституционного суда ПМР от 27 февраля 2020 года № 08-О/20 о прекращении производства по делу о проверке конституционности подпункта б) пункта 1 Решения Совета народных депутатов Дубоссарского района и города Дубоссары от 27 сентября 2012 года «О налоге на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и благоустройство территории Дубоссарского района и города Дубоссары» по жалобе Дынула С.М. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2020 год № 10, Ст. 438.

[9]. Постановление Конституционного суда ПМР от 18 ноября 2008 года № 09-П/08 по делу о проверке конституционности части пятой статьи 306 Уголовно-процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики по жалобе гражданина Козловского А.А. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2008 год № 46, Ст. 2381.

[10]. Постановление Конституционного суда ПМР от 29 января 2013 года № 01–П/13 по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 26 Закона Приднестровской  Молдавской  Республики от 31 июля 2007 года № 266-З-IV «О нотариате» по жалобе гражданки Лысенко Ю.Ю. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2013 год № 4, Ст. 216.

[11]. Постановление Конституционного суда ПМР от 2 июля 2019 года №  01 – П/19 по делу о проверке конституционности пункта 80 Дисциплинарного устава Государственной службы исполнения наказаний и судебных решений Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики, утвержденного Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 25 февраля 2004 года № 89 по жалобе гражданина Штембуляка А.В. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2019 год № 27, Ст. 1332; Постановление Конституционного суда ПМР от 25 июня 2020 года №  01 – П/20 по делу о проверке конституционности статьи 56, части первой пункта 1 статьи 60 Положения «О прохождении службы в органах внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики», утвержденного Приказом Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики от 21 января 2003 года № 25, и пункта 90 Дисциплинарного Устава органов внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики,  утвержденного  Приказом  Министерства  внутренних  дел  Приднестровской Молдавской от 17 ноября 2003 года № 340, по жалобе гражданина Максимчука О.А. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2020 год № 28, Ст. 1209.

[12]. Постановление Конституционного суда ПМР от 5 декабря 2013 года № 09 – П / 13 по делу о проверке конституционности положений подпункта м) пункта 2 статьи 12, подпунктов г) и д) статьи 13, подпункта б) пункта 1, пунктов 1, 2, 4, 5 статьи 20 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» по запросу Президента Приднестровской Молдавской Республики // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2014 год № 3, Ст. 155.

[13]. Постановление Конституционного суда ПМР от 24 апреля 2007 года № 04 – П / 07 о толковании части четвертой статьи 1 во взаимосвязи с частью второй статьи 15, частью первой статьи 31, пунктом 4 статьи 97, частью первой статьи 101 Конституции Приднестровской Молдавской Республики по запросу Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2007 год № 18, Ст. 948.