С.А. Андрушкова

помощник судьи Конституционного суда ПМР

Специфика конституционного судопроизводства по спорам о компетенции

Основными целями деятельности конституционного правосудия являются в первую очередь защита основ конституционного строя, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение прямого действия и верховенства Конституции Приднестровской Молдавской Республики на всей территории нашего государства.

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики занимает особое положение в судебной системе. В отличие от других судов состав, компетенция и юридическая сила решений Конституционного суда закреплена непосредственно в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (ст.ст. 86-88) [1].  В процессе проверки конституционности нормативных правовых актов, компетенции органов государственной власти и осуществлении иных полномочий Суд опирается исключительно на нормы Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Его решения служат ориентиром не только для законодательной и исполнительной власти, но и для других судов. Для конституционного судопроизводства установление фактических обстоятельств дела не является решающим вопросом как это принято в гражданском, арбитражном, уголовном, административном виде производств.

Согласно статье 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и статье 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» [2], выделяют следующие виды производств в Конституционном суде:

а) в части осуществления конституционного контроля принимает решения по делам относительно конституционности:

- конституционных законов (за исключением законов об изменении Конституции), законов Приднестровской Молдавской Республики, а также правовых актов, принимаемых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики;

- правовых актов Президента Приднестровской Молдавской Республики, Правительства Приднестровской Молдавской Республики, министерств, ведомств и иных органов государственной власти, местного самоуправления в Приднестровской Молдавской Республике, в том числе в части необходимости разрешения споров о компетенции между органами различных ветвей государственной власти;

- международных договоров Приднестровской Молдавской Республики;

- правоприменительной практики;

- деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в части принимаемых ими решений и правовых актов.

б) в части осуществления конституционного контроля дает заключения:

- о конституционности подписанных международных договоров Приднестровской Молдавской Республики до их ратификации или утверждения;

- о противоречии конституционного закона, закона Приднестровской Молдавской Республики общепризнанным принципам и нормам международного права, правилам ратифицированного международного договора Приднестровской Молдавской Республики;

в) рассматривает жалобы граждан на нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникших в результате применения закона, нормативного акта;

г) по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

д) по запросам Президента Приднестровской Молдавской Республики, Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, Правительства Приднестровской Молдавской Республики, Пленумов Верховного и Арбитражного судов Приднестровской Молдавской Республики, Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике разрешает дела о конституционности и осуществляет конституционный контроль в случаях и по вопросам, предусмотренным подпунктами а) и б) части первой настоящей статьи, дает общеобязательное толкование Конституции Приднестровской Молдавской Республики и конституционных законов Приднестровской Молдавской Республики;

е) по запросу Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Приднестровской Молдавской Республики в государственной измене или совершении иного тяжкого, особо тяжкого преступления;

ж) пересматривает решения Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики при наличии оснований, предусмотренных настоящим Конституционным законом;

з) реализует право законодательной инициативы по вопросам, относящимся к его ведению.

Одной из специфических особенностей в конституционном судопроизводстве является конституционный контроль в части необходимости разрешения споров о компетенции между органами различных ветвей государственной власти.

Основания возникновения споров о компетенции между органами публичной власти могут быть разными, но их разрешение должно быть возложено на нейтрального арбитра, способного разрешить политический спор на основе специально установленных правовых процедур. Таким органом, несомненно, и является современный конституционный суд.

В соответствии со статьей 98 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» правом на обращение в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в пункте 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а Президент Приднестровской Молдавской Республики – также в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Таким образом, в соответствии с указанными нормами Конституции правом на обращение с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладают – Президент Приднестровской Молдавской Республики, Правительство Приднестровской Молдавской Республики, Верховный Совет, Пленумы Верховного и Арбитражного судов Приднестровской Молдавской Республики, Прокурор Приднестровской Молдавской Республики и Уполномоченный по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике. Кроме того, Президент Приднестровской Молдавской Республики может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики и, в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики является обращение в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в форме ходатайства.

Основанием к рассмотрению дела является обнаружившееся противоречие в позициях сторон в спорах о компетенции и полномочиях.

К обращениям в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики по данной категории дел применимы все требования, предусмотренные в Главе VI Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республике» (Поводы и основания к рассмотрению дела; общие требования к обращению; документы, прилагаемые к обращению; государственная пошлина). Кроме того, согласно части первой статьи 99 указанного закона ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если:

а) оспариваемая компетенция определяется Конституцией Приднестровской Молдавской Республики;

б) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;

в) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики разграничения компетенции между органами государственной власти.

Прецедентом обращения в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики стало ходатайство Верховного Совета о разрешении спора о компетенции между Президентом и Верховным Советом о принадлежности права на создание, определение полномочий и порядка деятельности органов и сил обеспечения безопасности. 23 октября 2008 года Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики было вынесено Определение об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Верховного Совета, отметив при этом, что в обоснование своей правовой позиции заявитель анализирует содержание Указа, которым был создан Совет безопасности Приднестровской Молдавской Республики и делает выводы, что Совет безопасности представляет собой исполнительный орган государственной власти, а возможность образования органов обеспечения безопасности должна быть определена законом. То есть заявитель фактически ставит вопрос о соответствии данного Указа статье 93 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, но данный вопрос не может быть решен Конституционным судом в рамках рассмотрения ходатайства о разрешении спора о компетенции [3].

В последующем частыми обращениями по спорам о компетенции в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики стали ходатайства Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики с просьбой подтвердить обязанность Президента в соответствии со статьей 73 Конституции подписать и обнародовать законодательные акты или их части.

Суд, основываясь на положениях статьи 73 Конституции и своих правовых позициях относительно объема полномочий главы государства в законотворческом процессе, подтвердил полномочия Президента подписать и обнародовать Законы, перечисленные в рассматриваемых ходатайствах. Конституционный суд исходил из того, что эти полномочия главы государства представляют собой совокупность конституционно закрепленных не только прав, но и обязанностей. Таким образом, Президент не только обладает исключительным правом подписать и обнародовать Законы, но и обязан сделать это. Также Суд отметил, что установленная в решении обязанность подписания и обнародования Президентом, в соответствии со статьей 73 Конституции, указанных в ходатайствах Законов, не может рассматриваться как подтверждение их соответствия или несоответствия Конституции, в том числе по порядку принятия. Подписание и обнародование Законов не препятствует Президенту обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке их соответствия Конституции, в том числе и по порядку принятия. (Постановление от 19 ноября 2013 года № 08-П/13) [4].

Рассмотрев спор о компетенции между Верховным Советом и Президентом в отношении неподписания Президентом Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О таможенном тарифе», повторно рассмотренного Верховным Советом и одобренного в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов депутатов, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики отметил следующее.  В соответствии с пунктом 2 статьи 73 Конституции преодоление вето порождает для главы государства безусловную обязанность подписать названный Закон и обнародовать его. Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее закон после повторного его одобрения Верховным Советом в течение 7 дней со дня получения постановления Верховного Совета об одобрении закона в первоначальной редакции (Постановление от 8 декабря 2015 года № 02-П/15) [5].

Конституционный суд в своих Постановлениях от 22 декабря 2015 года [6] и от 5 апреля 20016 года [7], разрешая спор о компетенции между Верховным Советом и Президентом в отношении неподписания главой государства отдельных законов определил временные границы исчисления 14-дневного срока, предоставленного Президенту для принятия решения по поступившему закону: его начало совпадает с датой получения Президентом закона, а день окончания совпадает с днем истечения 14-дневного срока. В случае, если истечение этого срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока для подписания или отклонения считается следующий за ним рабочий день. При отклонении закона и направлении его в Верховный Совет день окончания этого срока совпадает с днем фактического поступления закона в законодательный орган власти. Решение об отклонении закона либо его части, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето, как и поступление отклоненных законов в законодательный орган власти свыше этого срока, поскольку иное противоречило бы требованиям статьи 73 Конституции. Орган конституционного контроля допустил возможность возвращения Президентом без рассмотрения законов, поступивших к нему для подписания и обнародования, указав на то, что если направленный Президенту закон принят с нарушением процедур, установленных статьями 71 и 73 Конституции, он не может считаться принятым. Если такие нарушения ставят под сомнение волеизъявление законодательного органа и само принятие закона, то Президент вправе вернуть его в Верховный Совет без рассмотрения.

В своем Постановлении от 19 мая 2016 года Конституционный суд указал, что в компетенцию Президента не входит внесение изменений и дополнений как в действующие законодательные акты, так и в принятые законы в стадии их подписания. Если глава государства не отклонил и не направил на повторное рассмотрение отдельные статьи, положения финансового закона, поступившего к нему для подписания, закон подписывается им в редакции, принятой Верховным Советом. Дополнения, внесенные Президентом в содержательную часть принятого закона в стадии его подписания, не могут повлечь какие-либо юридические последствия. Глава государства вправе лишь инициировать внесение изменений и дополнений в действующий законодательный акт путем внесения в Верховный Совет соответствующего законопроекта [8].

По определению профессора Ю.А. Тихомирова, компетенция — это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом, элементами которой являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами [9].

Профессор Н.В. Витрук относил разрешение споров о компетенции к основным полномочиям конституционных судов и указывал, что по предмету и содержанию спора можно выделить четыре их разновидности: 1) о признании компетенции: в этом случае ходатайствующий орган государственной власти считает, что принятие другим органом государственной власти нормативного правового акта или совершение конкретного действия входит в компетенцию ходатайствующего органа; 2) об отрицании компетенции: ходатайствующий орган государственной власти полагает, что спорные полномочия должны осуществляться другими органами, а последние также отрицают свои полномочия. Частным случаем подобных споров является уклонение органа от издания нормативного правового акта либо совершения действия правового характера (неконституционное бездействие); 3) о присвоении полномочия: например, орган государственной власти принимает нормативный правовой акт или совершает действия, выходя за рамки собственной компетенции, то есть толкует свои права расширительно (злоупотребление правом); 4) о противоречиях и совпадениях в компетенции различных государственных органов [10].

При этом обратим внимание, что в Боснии и Герцеговине Конституционный суд рассматривает споры о компетенции, возникающие между любыми государственными органами (институтами) Боснии и Герцеговины, и здесь не оговаривается, что спорящие стороны должны относиться к различным ветвям власти. Во всех других пост-югославских государствах законодательством прямо предусмотрено, что конституционный суд разрешает споры, возникающие между органами законодательной, исполнительной или судебной власти (Македония, Хорватия) либо между судебными и иными органами власти (Сербия, Словения, Черногория), а также между парламентом, президентом и правительством (Словения) [11].

Конституционные суды часто обладают юрисдикцией разрешать споры (о юрисдикции и другие споры) между государственными орга¬нами, в том числе в связи с различными уровнями государственных полномочий. Эта роль особенно важна в федеральных или региональ¬ных государствах. В Австрии Конституционный Суд разрешает споры о юрисдикции между судами и административными властями или между судами, с одной стороны, и между федерацией и землями или между землями, с другой.  В Германии Конституционный Суд выносит решения, в частности, о толковании Основного Закона, когда возни¬кают споры об объеме прав и обязанностей верховного федерального учреждения или при наличии разногласий относительно прав и обя-занностей федерации и земель; он также рассматривает некоторые иски со стороны местных властей в связи с нарушением их права на само¬управление". В Италии споры о правах и обязанностях центральных органов государства или правах и обязанностях государства и регионов (а также провинций Тренто и Больцано) входят в компетенцию Кон¬ституционного суда. В Соединенных Штатах Верховный Суд выносит решения как по вопросам, касающимся разделения властей на федеральном уровне, так и по распределению полномочий между федера¬цией и штатами. Там, где некоторые регионы имеют автономный ста¬тус, это может привести к тому, что этой компетенцией наделяется конституционный суд (в Финляндии Верховный Суд обладает юрисдик¬цией по решению споров между центральным государством и Аланд¬скими островами). В других государствах конфликты между централь¬ной властью и местными и региональными властями также попадают под юрисдикцию конституционного суда (Албания, Андорра в случае церковных приходов, Болгария, Чехия, Венгрия). Конституция Азер¬байджана предусматривает, что <<Конституционный суд ... решает во¬просы ... касающиеся разрешения споров в связи с разграничением полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властями», включая местные органы. В Словакии, наоборот, юрис¬дикция Суда ограничена спорами между институтами центральной власти. В Нидерландах Государственный совет имеет консультативную функцию в спорах между государственными органами, которые разре¬шаются королевским указом. В Греции Специальный Верховный суд также обладает юрисдикцией по урегулированию споров о полномо¬чиях между судами и другими административными органами, между административными судами и гражданскими и уголовными судами, между Судом аудиторов и другими судами. Кроме того, даже в тех государствах, которые не предусматривают конкретных средств защиты, споры о юрисдикции могут быть решены косвенно в процессе рассмотрения конституционности (например: Португалия, в случае конфликтов между центральным законодатель¬ством и законодательством автономных районов Мадейра и Азорские острова), либо в процессе рассмотрения обыкновенных исков (Исландия) [12].

Институт конституционного правосудия насчитывает почти сто лет своего существования. Впервые конституционный суд появился в Австрии (Конституционный суд Австрии) и в Чехословакии в 1920 году. Концепцию австрийского суда разработал юрист Ганс Кельзен. За это время он претерпел несколько стадий реформирования. Однако до настоящего времени разрешение споров о компетенции считается одним из важнейших направлений его деятельности. И это не случайно. Дело в том, что современная общественно-политическая жизнь характеризуется обилием конфликтов, в том числе касающихся разграничения компетенции органов государственной власти и иных субъектов, осуществляющих властные полномочия. Кроме того, практически невозможно провести столь детальное разграничение компетенции органов государственной власти, чтобы однозначно исключить периодически возникающие споры о компетенции. Таким образом, причины возникновения споров о компетенции в деятельности государственных органов могут быть разными. Однако их решение лежит в плоскости деятельности нейтрального органа, находящегося вне традиционной системы разделения властей, который способен рассмотреть политический конфликт компетенций в юридической плоскости на основе специально установленных правовых процедур [13].

Список литературы:

[1]. Конституция Приднестровской Молдавской Республики, принята на всенародном референдуме 24 декабря 1995 года // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 1996 год, № 1.

[2]. Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» // Сборник законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики, 2002 год № 47. Ст. 2105.

[3]. Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 23 октября 2008 года № 06 – О/08 об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в вопросах создания, определения полномочий и порядка деятельности органов безопасности // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2008 год № 42, Ст. 2184.

[4]. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 19 ноября 2013 года № 08-П/13 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства отдельных законов, принятых законодательным органом государственной власти// Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2013 год № 46, Ст. 2562.

[5]. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 8 декабря 2015 года № 02-П/15 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О таможенном тарифе»// Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2015 год № 50, Ст. 2091.

[6]. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 22 декабря 2015 года № 03-П/15 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства отдельных законов, принятых законодательным органом государственной власти// Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2016 год № 1, Ст. 21.

[7]. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 5 апреля 2016 года № 01-П/16 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2016 год № 16, Ст. 827.

[8]. Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 19 мая 2016 года № 02-П/16 по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства части принятого (финансового) закона// Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, 2016 год № 21, Ст. 1083.

[9]. Тихомиров Ю.А. Споры о компетенции. // Право и экономика. 2001. № 2. С. 3–4.

[10]. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. — 3–е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 266, 293–294.

[11]. Мильчакова О.В. Разрешение юрисдикционных споров (споров о компетенции) в Конституционном суде С. 3.

[12]. Хабриева Т.Я. Венецианская комиссия о конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии: сборник аналитических материалов Венецианской Комиссии Совета Европы – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. С.507-508.

[13]. Половченко К.А. Разрешение споров о компетенции как полномочие Конституционного суда. https://cyberleninka.ru/article/n/razreshenie-sporov-o-kompetentsii-kak-polnomochie-konstitutsionnogo-suda/viewer