О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности отдельных положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 «О назначении даты проведения выборов в местные Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, выборов председателей Советов – глав администраций сел (поселков, городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)»

16 марта 2010 года                                                                                              город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. В запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики оспаривается конституционность отдельных положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 «О назначении даты проведения выборов в местные Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, выборов председателей Советов – глав администраций сел (поселков, городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)».

Как следует из запроса, оспариваемые положения Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года №2890 «О назначении даты проведения выборов в местные Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, выборов председателей Советов – глав администраций сел (поселков, городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)» обозначают некоторые избираемые органы и лица, прямо не предусмотренные нормами Конституции Приднестровской Молдавской Республики, что, по мнению Президента Приднестровской Молдавской Республики, является подменой принципиальных положений Конституции, а не их конкретизацией:

а) Рядом норм Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, а также Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» администрации сел (поселков) обозначены как государственные администрации.

Вместе с тем, по мнению заявителя, часть вторая пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в селах и поселках определяет глав администраций и позволяет прийти к выводу о том, что в селах и поселках функционируют администрации, но не государственные администрации, входящие в единую систему исполнительных органов государственной власти. Вышеизложенное, по его мнению, также подтверждается Постановлением Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 27 марта 2007 года № 03-П/07 с уточнением, изложенным в Определении Конституционного суда от 19 июня 2008 года № 04-О/08.

Указанное, как утверждает заявитель, позволяет определить, что оспариваемые положения Избирательного кодекса и Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» в части обозначения администраций сел (поселков) как «государственных» противоречат статье 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

б) В соответствии с частью второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики депутатами районного Совета народных депутатов по должности являются избираемые населением соответствующих территорий главы администраций сел (поселков), иные депутаты избираются населением по одномандатным избирательным округам. То есть для сформирования местных представительных органов населению необходимо избрать глав администраций сел (поселков). Вместе с тем, некоторыми нормами Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, и оспариваемым Постановлением Верховного Совета главы администраций сел (поселков) обозначены как председатели Советов – главы администраций сел (поселков), что, по мнению Президента, не соответствует статье 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Кроме того, нормы Конституции Приднестровской Молдавской Республики также не содержат положений о причастности главы администрации села (поселка) к сельскому (поселковому) Совету народных депутатов. По мнению Президента, конституционным будет являться избрание именно глав администраций, а не председателей Советов.

в) Пунктом 37 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 22 декабря 2004 года № 506-ЗИД-III «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» по всему тексту Избирательного кодекса слова «выборы председателя Совета – главы государственной администрации села (поселка)» заменены словами «выборы председателя Совета – главы государственной администрации села (поселка, города местного значения, не являющегося административно-территориальной единицей Приднестровской Молдавской Республики)».

Оспариваемое Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики также содержит избираемую должность «председателя Совета – главы администрации города местного значения, не являющегося административно-территориальной единицей Приднестровской Молдавской Республики», что, по мнению Президента, не соответствует конституционным нормам.

Как указывает заявитель, статья 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики обозначает избираемых глав администраций только сел (поселков). В то же время, исходя из положений статьи 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в городах и районах, являющихся административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики, функционируют главы государственных администраций, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом. Таким образом, должности глав администраций городов местного значения, не являющихся административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики, а также их избираемость нормами Конституции Приднестровской Молдавской Республики не установлены, что говорит, по мнению Президента, о противоречии оспариваемых положений статье 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

г) В соответствии со статьей 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в Приднестровской Молдавской Республике признается и гарантируется местное самоуправление, состоящее из Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Согласно пункту 1 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Советы народных депутатов городов, районов, сел (поселков), являющихся административно-территориальными единицами Республики, входят в единую систему представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

Вместе с тем, в ряде норм Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, а также Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», в Постановлении Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики обозначаются как «местные».

По утверждению заявителя, раздел I Конституции Приднестровской Молдавской Республики составляет основы конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, положения этого раздела являются особо важными, и потому имеют особую юридическую и процессуальную защиту и никакие другие положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики не могут противоречить основам конституционного строя (статья 15 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). В то же время, в разделе III «Основы государственного управления» в статьях 62 и 65 Конституции Советы народных депутатов упоминаются как местные и как местные представительные органы государственной власти.

По мнению Президента, при принятии оспариваемого Постановления Верховного Совета необходимо было руководствоваться формулировкой в отношении Советов народных депутатов, изложенной в «Основах конституционного строя», то есть в статье 7 Конституции, а именно не обозначать Советы народных депутатов как «местные».

Основываясь на изложенном, заявитель просит признать отдельные положения Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 «О назначении даты проведения выборов в местные Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, выборов председателей Советов – глав администраций сел (поселков, городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)» не соответствующими статьям 2, 7, 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с учетом требований части второй статьи 43 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» определяет, имеются ли основания к рассмотрению дела в виде неопределённости в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Приднестровской Молдавской Республики оспариваемые заявителем положения нормативных актов. Анализируя доводы запроса, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу об отсутствии такой неопределенности по ряду поставленных заявителем вопросов.

2.1. Запрос Президента Приднестровской Молдавской Республики содержит требование о признании положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики и Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республики» не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части обозначения администраций сел (поселков) «государственными».

27 марта 2007 года Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики принял Постановление №03-П/07 по делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и Определение от 19 июня 2008 года № 04-О/08 о разъяснении данного Постановления.

В соответствии с правовой позицией, сформированной в названных решениях, государственные администрации, входящие в единую систему исполнительных органов государственной власти, создаются на уровне городов и районов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Республики. Возможность же создания на уровне сел (поселков) территориальных органов исполнительной государственной власти Конституцией Приднестровской Молдавской Республики не предусматривается. На уровне села (поселка) не создаются органы исполнительной государственной власти, а организованы только представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные различной компетенцией. Конституция Приднестровской Молдавской Республики, признавая и гарантируя местное самоуправление, не относит администрации сел (поселков) ни к одной из ветвей государственной власти. Формируя данную правовую позицию, Конституционный суд исходил из принципа организационной обособленности местного самоуправления, закрепленного в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (статьи 7, 77, 79).

Однозначность правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики свидетельствует об отсутствии неопределенности в вопросе, соответствует ли Конституции Приднестровской Молдавской Республики обозначение администрации села (поселка) как «государственной». Как следует из текста запроса, такая неопределенность отсутствует и у самого заявителя, который аргументирует свою позицию не только ссылками на нормы Конституции, но и на изложенную выше правовую позицию Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Таким образом, неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Приднестровской Молдавской Республики примененное в оспариваемых положениях обозначение администраций сел (поселков) как «государственных», отсутствует, что является препятствием в принятии запроса  в данной части к рассмотрению.

Конституционно–правовой смысл оспариваемых в указанной части положений был выявлен Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики в Постановлении от 27 марта 2007 года № 03-П/07 по делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Данное решение о толковании Конституции не влечет утраты силы какими-либо актами или их отдельными положениями. Однако, акты или их отдельные положения, основанные на интерпретации конституционных норм, противоречащие толкованию Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, подлежат пересмотру издавшими их органами и должностными лицами.

2.2. Неопределенность как необходимое условие принятия запроса к рассмотрению отсутствует также и в вопросе о соответствии Конституции Приднестровской Молдавской Республики оспариваемых положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890, в соответствии с которыми главы администраций сел (поселков) обозначены как «председатели Советов – главы администраций сел (поселков)».

Как утверждается в запросе, однозначное обозначение в одном лице главы администрации села (поселка) и председателя соответствующего Совета народных депутатов противоречит пункту 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Между тем, вопрос правового положения главы администрации села (поселка) нашел разрешение в решениях Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики (Постановление от 27 марта 2007 года № 03-П/07, Определение от 19 июня 2008 года № 04-О/08 о разъяснении данного Постановления). Оценивая высокое и специфическое положение главы администрации села (поселка), Конституционный суд пришел к выводу, что он символизирует собой местную власть и руководит администрацией, осуществляя возложенные на него законом полномочия по осуществлению местного самоуправления в селе (поселке). При этом, являясь выборным должностным лицом органа местного самоуправления, он входит в состав соответствующего Совета народных депутатов и им руководит. Право совмещения должностей главы администрации села (поселка) и руководителя соответствующего Совета народных депутатов, предоставляемое ему законом в соответствии со статьей 79 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, вытекает из самой природы местного самоуправления на соответствующем территориальном уровне. Это право определено основополагающей задачей местного самоуправления, закрепленной в статье 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики – решение социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения административно-территориальных единиц.

Целью толкования, даваемого Конституционным судом, является устранение неопределенности в понимании конституционных положений. С момента провозглашения Постановления о толковании ранее обнаружившаяся неопределенность считается преодоленной. Из изложенного следует, что Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики названными выше решениями преодолел неопределенность в вопросе о правовом положении главы администрации села (поселка), который входит в состав соответствующего Совета народных депутатов и им руководит. Отсутствие неопределенности в этом вопросе также препятствует принятию запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики к рассмотрению в данной части.

2.3. Президент Приднестровской Молдавской Республики просит признать не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, её статьям 2, 7 и 77 пункт 37 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 22 декабря 2004 года №506-ЗИД-III «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» и положения Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 в части назначения даты проведения выборов председателей Советов – глав администраций городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики.

Административно-территориальное деление государства установлено самой Конституцией, в которой содержится перечень административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав. Конституция Приднестровской Молдавской Республики в разделе «Основы конституционного строя» устанавливает, что в состав Республики входят города и районы как территориальные единицы, и содержит их конкретный перечень, изменение которого возможно не иначе как в результате референдума (статьи 14, 15, 102).

Административно-территориальное деление Республики обусловливает организацию государственной власти и управления, а также местного самоуправления по территориальному признаку.

В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики государственные администрации городов и районов, являющихся административно-территориальными единицами Республики, входят в единую систему исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики и осуществляют функции государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 78). Глава государственной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики за исключением случаев, оговоренных Конституцией (пункт 2 статьи78).

Из данных конституционных установлений и приведенной выше правовой позиции Конституционного суда следует, что государственные администрации, входящие в единую систему исполнительных органов государственной власти, образуются лишь на уровне городов и районов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами. Порядок замещения должности главы государственной администрации установлен непосредственно Конституцией (пункт 2 статьи 78).

Конституция Приднестровской Молдавской Республики не содержит перечня населенных пунктов, на которые непосредственно подразделяются территории городов и районов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, как и не содержит определения понятия «города местного значения». Вместе с тем, Конституция устанавливает, что границы и территория Приднестровской Молдавской Республики определяются законом (часть вторая статьи 14). Таким законом является Закон Приднестровской Молдавской Республики от 17 июля 2002  года № 155-З-III «Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики», в соответствии с которым город местного значения входит в состав района и не является самостоятельной административно-территориальной единицей (пункт 3 статьи 5, подпункт в) пункта 2 статьи 10). Следовательно, глава администрации города местного значения, не являющегося самостоятельной административно-территориальной единицей, не может назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В запросе утверждается, что должности глав администраций городов местного значения, не являющихся административно-территориальными единицами, Конституцией Приднестровской Молдавской Республики не установлены, как не установлена и выборность этих должностей. Аргументируя данное утверждение, заявитель указывает, что статья 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики обозначает избираемых глав администраций только сел (поселков), но не глав администраций городов местного значения. Между тем, избираемость глав сел (поселков) закреплена в статье 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики лишь как один из принципов формирования районных Советов народных депутатов. В соответствии с данной нормой главы администраций сел (поселков), избираемые населением соответствующих территорий, являются депутатами районного Совета народных депутатов по должности, иные депутаты районного Совета народных депутатов избираются по одномандатным избирательным округам. При этом статья 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики не исключает выборность глав администраций городов местного значения с той определенностью, с которой пункт 2 статьи 78 Конституции устанавливает назначаемость глав государственных администраций городов и районов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами. Таким образом, Конституционный суд констатирует отсутствие неопределенности в вопросе о конституционности оспариваемых положений в части избираемости глав администраций городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами. Следовательно, для разрешения данного вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 78 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» итогового решения в виде постановления Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с подпунктом б) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если обращение в соответствии с требованиями данного Конституционного закона не является допустимым.

3. Как указано в запросе, отдельные нормы Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и оспариваемое Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики обозначают Советы народных депутатов как «местные». Такое обозначение соответствует статье 62 и статье 65 раздела III Конституции Приднестровской Молдавской Республики, где Советы народных депутатов упоминаются как местные и как местные представительные органы государственной власти,  однако не соответствуют формулировке статьи 7 раздела I Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Между тем, как указывает заявитель, никакие другие положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики не могут противоречить основам  конституционного строя (статья 15). Основываясь на данном конституционном установлении, заявитель делает вывод, что при принятии оспариваемого Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики надлежало руководствоваться формулировкой в отношении Советов народных депутатов, изложенной в разделе «Основы конституционного строя», а именно не обозначать Советы народных депутатов как «местные».

Оценивая данное утверждение, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что решение поставленного заявителем вопроса Конституционному суду не подведомственно. При этом Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики исходит из того, что Конституция представляет собой единый нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно. Проверка конституционности оспариваемых положений в этой части по существу означала бы проверку одних положений Конституции (статьи 62, 65) на предмет их соответствия другим ее положениям (статья 7), что является недопустимым.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 7 июня 2007 года  № 11 – О/07 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности пункта 1, части третьей пункта 2 статьи 77, пункта 1 статьи 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, раздела III Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с пунктом 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, подпунктом а) части первой статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» в части осуществления конституционного контроля принимает решения по делам относительно конституционности конституционных законов, законов и иных правовых актов. Данный перечень правовых актов является исчерпывающим. Следовательно, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики не наделен полномочиями по проверке отдельных положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики на предмет соответствия их самой Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с подпунктом а) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» в случае, если разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению.

На основании вышеизложенного Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что в принятии запроса к рассмотрению следует отказать, так как он не соответствует критериям допустимости и подведомственности.

Руководствуясь подпунктами а), б) части первой статьи 50, статьями 78, 85, 91 и 92 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности отдельных положений Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики, Закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 ноября 1994 года «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 декабря 2009 года № 2890 «О назначении даты проведения выборов в местные Советы народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики, выборов председателей Советов – глав администраций сел (поселков, городов местного значения, не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)» как не соответствующего критерию допустимости и ввиду неподведомственности поставленного в обращении вопроса Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики.

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 06 – О/10