О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

о прекращении производства по делу о проверке конституционности отдельных положений Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики от 18 ноября 2008 года № 742, от 30 октября 2008 года № 700, от 16 декабря 2008 года № 803, от 16 декабря 2008 года № 804, от 25 декабря 2008 года № 822, от 29 декабря 2008 года № 837, от 29 декабря 2008 года № 838, от 29 декабря 2008 года № 839, от 31 декабря 2008 года № 847 с изменением, внесенным Указом от 13 марта 2009 года № 161, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики

27 апреля 2010 года                                                                                            город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о проверке конституционности отдельных положений ряда Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики.

В запросе оспаривается конституционность Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики от 18 ноября 2008 года № 742 «О реорганизации системы государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики», которым введен институт представителей глав государственных администраций городов и районов в селах (поселках) Приднестровской Молдавской Республики.

По утверждению заявителя, отдельные положения данного Указа не соответствуют Конституции Приднестровской Молдавской Республики, поскольку наделяют представителей глав государственных администраций районов полномочиями высших должностных лиц соответствующих административных центров и фактически создают исполнительные органы власти на уровне сел (поселков), не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Республики.

Кроме того, отдельные положения Указа не соответствуют конституционным нормам, определяющим самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от исполнительных органов государственной власти в пределах предоставленных законом полномочий, а также нормам, исключающим возможность образования на территории сел (поселков) органов исполнительной власти.

Заявитель оспаривает также конституционность положения Указа, наделяющего представителей глав государственных администраций полномочиями осуществлять  общий контроль за исполнением правовых актов Приднестровской Молдавской Республики, иных решений органов государственной власти, в том числе решений глав государственных администраций городов (районов). По утверждению заявителя, контрольные функции могут быть делегированы органам государственной власти и их представителям исключительно в силу закона.

Положение Указа о передаче имущества государственных администраций сел (поселков) на баланс государственных администраций городов и районов заявитель расценивает как нарушение конституционных гарантий права собственности и принципа экономической самостоятельности органов местного самоуправления.

По мнению заявителя, прекращение финансирования государственных администраций сел (поселков) в соответствии с  положением оспариваемого Указа от 18 ноября 2008 года № 742 не соответствует конституционной гарантии вознаграждения за труд. В свою очередь, оплата труда представителей глав государственных администраций законом не предусмотрена. Следовательно, финансирование аппаратов представителей в соответствии с подзаконным актом противоречит Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики.

В запросе также оспариваются отдельные положения Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики, утверждающих структуру и штатное расписание государственных администраций городов и районов: от 16 декабря 2008 года № 803 «Об утверждении структуры государственной администрации Каменского района и г. Каменка, структуры и штатной численности работников аппарата государственной администрации Каменского района и г. Каменка»; от 16 декабря 2008 года № 804 «Об утверждении структуры, штатной численности работников аппарата государственной администрации Дубоссарского района и г. Дубоссары»; от 25 декабря 2008 года № 822 «Об утверждении структуры и штатного расписания государственной администрации Рыбницкого района и города Рыбница»; от 29 декабря 2008 года № 837 «Об утверждении структуры и штатной численности государственной администрации Григориопольского района и города Григориополь»; от 29 декабря 2008 года № 838 «Об утверждении структуры государственной администрации города Бендеры, структуры и штатной численности работников аппарата государственной администрации города Бендеры»; от 29 декабря 2008 года № 839 «Об утверждении структуры и штатной численности государственной администрации города Тирасполь и города Днестровск»; от 31 декабря 2008 года № 847 «Об утверждении структуры государственной администрации Слободзейского района и города Слободзея, штатной численности аппарата государственной администрации и аппарата представителей главы государственной администрации Слободзейского района и города Слободзея» с изменением, внесенным Указом от 13 марта 2009 года № 161.

В соответствии с оспариваемыми положениями перечисленных Указов структурные подразделения соответствующих государственных администраций городов и районов образованы на территориях сел, входящих в состав городов Тирасполь и Бендеры, а также сел (поселков), являющихся административными центрами на территории районов Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с Приложениями к вышеназванным Указам общая штатная численность представителей глав государственных администраций и работников аппаратов представителей глав государственных администраций составляет 544,75 единицы. Заявитель полагает, что такое увеличение штатной численности в единой системе исполнительных органов государственной власти в текущем финансовом году может повлечь увеличение финансовых обязательств государства и нарушение конституционно установленного порядка распоряжения финансовыми средствами.

Заявитель указывает, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики не содержит положений, позволяющих образовывать исполнительные органы государственной власти на уровне села (поселка). Создание таких органов лишает представительные органы государственной власти и их должностных лиц возможности самостоятельно реализовывать полномочия по решению вопросов местного значения и ставит их в зависимость от исполнительных органов власти. Тем самым создание территориальных исполнительных органов государственной власти нарушает систему сдержек и противовесов, является вмешательством в исключительные полномочия Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по законодательному регулированию вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики.

В запросе оспаривается также конституционность Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики от 30 октября 2008 года № 700 «О главах государственных администраций». Как утверждает заявитель, в результате изменений, внесенных оспариваемым нормативным правовым актом в ряд Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики, произошло переподчинение территорий городов местного значения – Каменки, Слободзеи, Григориополя и города-спутника Днестровска государственным администрациям соответствующих районов и города Тирасполя. Названные города местного значения и город-спутник Днестровск не поименованы в Конституции Приднестровской Молдавской Республики как административно-территориальные единицы Республики. Следовательно, как полагает заявитель, формирование органов местного самоуправления и администраций городов Каменки, Слободзеи, Григориополя, города-спутника Днестровска возможно только посредством проведения выборов.

На основании изложенного Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики  просит проверить оспариваемые положения вышеназванных Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики, на предмет их соответствия статьям 2, 6, 7, 14, 35, 37, 55, 72, 77, 78, 79 и 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. К началу рассмотрения настоящего дела некоторые из названных выше Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики утратили силу (Указы от 29 декабря 2008 года № 839, от 31 декабря 2008 года № 847, от 16 декабря 2008 года № 804). Однако указанное обстоятельство в соответствии с частью второй статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не является основанием для прекращения производства по делу в данной части. Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного суда являются те правовые акты, положения которых непосредственно оспариваются заявителем.

При принятии решения по настоящему делу Конституционный суд в силу статьи 80 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

3. Основным правовым актом, реорганизующим систему государственного управления в городах и на территориях районов Республики, является Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 18 ноября 2008 года № 742 «О реорганизации системы государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики». Данным Указом в  селах (поселках) Приднестровской Молдавской Республики введен институт представителей глав государственных администраций городов и районов, определены правовой статус, основные принципы организации деятельности, а также полномочия представителя. Иные Указы Президента, положения которых оспаривает заявитель, утверждают структуры и штатные расписания государственных администраций городов и районов, в состав которых включены в качестве структурных подразделений аппараты представителей глав государственных администраций городов и районов на территориях сел (поселков).

В запросе заявителя оспаривается введение института представителей глав государственных администраций городов и районов и связанные с этим положения Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики, регламентирующие вопросы экономического, финансового, трудового, организационно-технического и иного характера.

Прежде всего, заявитель расценивает введение института представителей глав государственных администраций городов и районов  как  фактическое создание исполнительных органов власти на уровне сел (поселков), не являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Республики, и в этом усматривает его неконституционность.

Основанием к рассмотрению дела в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Приднестровской Молдавской Республики закон, иной правовой  акт (часть вторая статьи 43 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»). Между тем вопрос о возможности создания на уровне сел (поселков) территориальных органов исполнительной власти получил разрешение в Постановлении Конституционного суда от  27 марта 2007 года № 03-П/07 по делу о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда, выраженной в данном Постановлении и уточненной в Определении от 19 июня 2008 года № 04-О/08 о разъяснении данного Постановления, возможность создания на уровне сел (поселков) территориальных органов исполнительной власти Конституцией Приднестровской Молдавской Республики не предусматривается. На уровне села (поселка) организованы только представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные различной компетенцией. Поэтому на уровне села (поселка) следует говорить только о разграничении функций, полномочий и компетенций между представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления с установлением ответственности и схемы их взаимодействия друг с другом. Высшим должностным лицом административно-территориального образования – села (поселка) - является глава администрации села (поселка), который символизирует собой местную власть и руководит администрацией, осуществляя возложенные на него законом полномочия по осуществлению местного самоуправления в селе (поселке). Он не входит в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом Приднестровской Молдавской Республики. Данная правовая позиция была подтверждена и в других решениях Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики (Постановление от 24 февраля 2009 года № 03–П/09, Определение от 16 марта 2010 года № 06–О/10).

С момента провозглашения Постановления Конституционного суда о толковании части второй пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики неопределенность в вопросе о возможности создания на уровне сел (поселков) территориальных органов исполнительной власти считается преодоленной. Как видно, неопределенность в данном вопросе отсутствует и у сторон, которые аргументируют свои доводы не только ссылками на нормы Конституции, но и на приведенную выше правовую позицию Конституционного суда.

Отсутствие неопределенности в этом вопросе препятствует дальнейшему рассмотрению запроса Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в данной части, так как отсутствует основание к рассмотрению дела. Согласно требованиям Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» запрос Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в указанной части не соответствует критерию допустимости.

4. Государственные администрации городов и районов, являющихся административно-территориальными единицами Республики, входят в единую систему исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Как указано выше, возможность создания территориальных органов исполнительной власти на уровне сел (поселков), входящих в единую систему исполнительных органов государственной власти, Конституцией не предусмотрена. Иными словами, в единой системе исполнительных органов государственной власти не могут быть созданы в качестве первичного звена государственные администрации на уровне сел (поселков), подчиненные  государственным администрациям соответствующих городов и районов. Как следует из содержания оспариваемых положений Указов Президента, они не создают на уровне села (поселка) территориальные органы исполнительной власти, подчиненные государственным администрациям городов и районов.

Представители глав государственных администраций городов и районов и возглавляемые ими аппараты входят в структуру и штатное расписание государственных администраций соответствующих городов и районов. Они назначаются на должность и освобождаются от должности главами государственных администраций городов и районов. Аппарат представителя является внутренним подразделением государственной администрации соответствующего города (района) наряду с такими подразделениями, как управления, отделы, муниципальные учреждения. Представитель по должности приравнивается к начальнику управления соответствующей государственной администрации города (района) и в своей повседневной деятельности подотчетен и подконтролен главе государственной администрации города (района). Для решения возложенных на него задач представитель выполняет на территории административного центра строго определенные функции не от своего имени, а от имени и по поручению главы государственной администрации города (района). Статус аппарата представителя как  внутреннего подразделения соответствующей государственной администрации города (района) подтверждается также основными задачами и полномочиями представителя. Одной из основных задач представителя является обеспечение осуществления государственных функций на территории административного центра. При этом он не обладает полномочиями по решению вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления. Целью введения института представителей является обеспечение систематической деятельности глав государственных администраций городов и районов по осуществлению функций государственного управления, отнесенных правовыми актами к компетенции государственных администраций городов и районов, качественное и рациональное обеспечение населения государственными услугами на подведомственной им территории.

Таким образом, аппарат представителя главы государственной администрации города и района в селе (поселке) не является самостоятельным территориальным органом, созданным в административном центре и входящим в единую систему исполнительных органов государственной власти в качестве первичного звена. Он  представляет собой внутреннее, структурное подразделение государственной администрации города и района, деятельность которой по осуществлению функций государственного управления организована по территориальному принципу.

Следовательно, в обращении заявителя по существу оспаривается конституционность правовых актов в части, устанавливающей территориальный принцип осуществления функций местного государственного управления на территориях, подведомственных главам государственных администраций городов и районов Приднестровской Молдавской Республики.

В силу части третьей пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики основные принципы деятельности местного государственного управления должны устанавливаться законом. Следовательно, и территориальный принцип осуществления функций местного государственного управления должен устанавливаться только законом. Прямое указание на это в Конституции Приднестровской Молдавской Республики исключает какую-либо неопределенность в данном вопросе. Как видно из запроса Верховного Совета, неопределенность в вопросе о законодательном порядке установления основных принципов деятельности местного государственного управления  у заявителя отсутствует. Такая неопределенность отсутствует и у Президента как органа, издавшего правовые акты, положения которых оспариваются заявителем. Высказанная в заседании Конституционного суда позиция Президента Приднестровской Молдавской Республики по данному вопросу заключается в следующем.

Конституция Приднестровской Молдавской Республики устанавливает обязанность  государственных администраций городов и районов осуществлять функции государственного управления  в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 78). На территориях районов расположены города местного значения, сельсоветы, сельские населенные пункты. В настоящее время принципы осуществления функций местного государственного управления на конституционном и на законодательном уровне не установлены. Поэтому Президент как глава государства, возглавляющий исполнительную власть, и гарант Конституции издал оспариваемые Указы, исполняя конституционную обязанность по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Институт представителей глав государственных администраций городов и районов в селах (поселках) введен как мера по обеспечению выполнения в селах и поселках функций государственного управления государственными органами исполнительной власти до урегулирования данных вопросов на законодательном уровне.

Констатируя отсутствие неопределенности в вопросе о законодательном порядке установления принципов деятельности местного государственного управления, Конституционный суд признает необходимость прекратить производство по делу в части проверки конституционности правовых актов подзаконного характера, которыми введен институт представителей глав государственных администраций городов и районов в селах (поселках) Приднестровской Молдавской Республики, и регламентированы связанные с этим вопросы экономического, финансового, трудового, организационно-технического и иного характера. При этом Конституционный суд принимает во внимание, что оспариваемые правовые акты приняты до урегулирования данных вопросов на законодательном уровне и признает необходимость такого урегулирования в соответствии с требованиями части третьей пункта 2 статьи 77 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

5. В запросе заявителя оспаривается также конституционность Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики от 30 октября 2008 года № 700 «О главах государственных администраций». Как утверждается в запросе, в результате издания данного Указа фактически произошло переподчинение территорий городов местного значения – Каменки, Слободзеи, Григориополя и города-спутника Днестровска государственным администрациям соответствующих районов и города Тирасполя. По мнению заявителя, на уровне указанных населенных пунктов формирование органов местного самоуправления и администраций возможно только посредством проведения выборов.

Ранее Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в Определении от 16 марта 2010 года № 06–О/10 сформулировал  правовую позицию, в соответствии с которой глава администрации города местного значения, не являющегося самостоятельной административно-территориальной единицей, не может назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики. При рассмотрении настоящего дела Конституционный суд подтверждает данную правовую позицию, которая основывается на следующих положениях Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В единую систему исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики входят государственные администрации городов и районов, являющихся административно-территориальными единицами Республики (пункт 1 статьи 78). Главы этих администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 78). Административно-территориальное деление государства установлено самой Конституцией, в которой содержится перечень административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав (часть первая ст.14). Границы и территория Приднестровской Молдавской Республики определяются законом (часть вторая статьи 14).

Таким законом является Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии с названным Законом административно-территориальная единица – это часть территории Приднестровской Молдавской Республики в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами, признанная в установленном действующим законодательством порядке самостоятельной единицей административно-территориального устройства Республики (часть первая пункта 2 статьи 2). Территория Приднестровской Молдавской Республики непосредственно подразделяется на районы и города, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами Республики, которые составляют высший уровень в системе административно-территориального устройства. Перечень таких самостоятельных административно-территориальных единиц закрепляется в Конституции Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 5, пункт 1 статьи 22 Закона). Город местного значения и город-спутник входят соответственно в состав района и города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами (подпункты в), г) пункта 2 статьи 10 Закона).

Города местного значения Каменка, Слободзея, Григориополь, а также город-спутник Днестровск не включены в перечень статьи 14 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и не признаны в установленном действующим законодательством порядке самостоятельными административно-территориальными единицами. Следовательно, администрации этих населенных пунктов не входят в единую систему исполнительных органов государственной власти, а их главы не могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В данных населенных пунктах  организуются только представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, избираемые населением соответствующего территориального образования.

Поскольку неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции  Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 30 октября 2008 года № 700 «О главах государственных администраций» отсутствует, для разрешения данного вопроса также не требуется принятия предусмотренного статьей 78 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» итогового решения в виде постановления.

Из содержания статьи 75 и подпункта б) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» следует, что в случае, если обращение в соответствии с требованиями данного Конституционного закона не является допустимым, производство по делу подлежит прекращению.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом б) части первой статьи 50, статьей 75, частями первой и третьей статьи 78, статьей 84, частью первой статьи 85 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Прекратить производство по делу № 101-248/09 о проверке конституционности отдельных положений Указов Президента Приднестровской Молдавской Республики от 18 ноября 2008 года № 742, от 30 октября 2008 года № 700, от 16 декабря 2008 года № 803, от 16 декабря 2008 года № 804, от 25 декабря 2008 года № 822, от 29 декабря 2008 года № 837, от 29 декабря 2008 года № 838, от 29 декабря 2008 года № 839, от 31 декабря 2008 года № 847 с изменением, внесенным Указом от 13 марта 2009 года № 161, реорганизующих систему государственного управления в городах и на территориях районов Приднестровской Молдавской Республики, ввиду несоответствия критерию допустимости.

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 10 – О/10