ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о проверке конституционности некоторых положений Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике», Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики», Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики»

21 января 2014 года                                                                                             город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. В запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики оспаривается конституционность некоторых положений законов Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики», «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики», а также Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике».

Заявитель просит проверить конституционность тех положений названых законодательных актов, которые устанавливают неприкосновенность народных депутатов местных Советов народных депутатов, председателя Счетной палаты, его заместителей, начальников инспекций Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике и определяют особый порядок привлечения перечисленных лиц к уголовной и административной ответственности.

Как указано в запросе, в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики статусной неприкосновенностью обладают только Президент, депутаты Верховного Совета и судьи Приднестровской Молдавской Республики. Этот перечень является закрытым и не подлежит расширению в законодательных актах.

Глава государства просит проверить на соответствие статьям 6, 17, 20 (часть третья), 46, 80 (пункт 1) Конституции Приднестровской Молдавской Республики статью 21 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике», статьи 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики», часть первую статьи 30 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики».

Представитель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в судебном заседании привел доводы в пользу конституционности оспариваемых норм.

2. Неприкосновенность представляет собой группу гарантий, присущих каждому гражданину Приднестровской Молдавской Республики. Эти гарантии составляют основу конституционно-правового статуса личности и в соответствии с частью второй статьи 16 Конституции Приднестровской Молдавской Республики принадлежат каждому от рождения. Конституция Приднестровской Молдавской Республики гарантирует каждому личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, частной, семейной жизни (статьи 20, 24) без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения (часть первая статьи 17).

Наряду с этим для отдельных категорий государственных должностных лиц Конституция устанавливает дополнительные гарантии более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Такие гарантии не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер, призваны служить публичным интересам, обеспечивая создание должных условий для выполнения возложенных на государственных должностных лиц обязанностей и защиту от незаконного вмешательства в их деятельность. Гарантии высшего уровня, поскольку они допускают исключения из общего принципа равенства прав и свобод граждан и их равенства перед законом, определены непосредственно Конституцией Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики неприкосновенностью более высокого уровня обладают только Президент Приднестровской Молдавской Республики (пункт 5 статьи 59), депутаты Верховного Совета (пункт 3 статьи 68) и судьи (пункт 1 статьи 84). По мнению Конституционного суда, установление дополнительных гарантий неприкосновенности посредством закона возможно лишь в том случае, если это допускается Конституцией и следует из конституционно-правового статуса должностного лица. Иное означало бы нарушение принципа равенства всех перед законом, равенства свобод и прав граждан на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, частной и личной жизни, на судебную защиту (статьи 17, 20, 24, 46 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

В запросе главы государства оспаривается конституционность части первой статьи 30 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии с данной нормой Председатель Счетной палаты, его заместители, начальники инспекций не могут быть задержаны, привлечены к уголовной ответственности без согласия Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Вопрос о даче согласия на их задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности решается на заседании Верховного Совета по представлению Прокурора Приднестровской Молдавской Республики.

Заявитель оспаривает также конституционность статьи 21 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике». Данная норма наделяет Уполномоченного неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Без согласия Верховного Совета он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Таким образом, оспариваемые положения фактически распространили на ряд должностных лиц Счетной палаты, которая образована Верховным Советом для реализации контрольных функций, и Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Верховным Советом, парламентский иммунитет, предусмотренный пунктом 3 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Однако названые лица не обладают неприкосновенностью в силу прямого конституционного установления. Возможность установления законом неприкосновенности должностных лиц Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека Конституцией не предусмотрена и не вытекает из их конституционно-правового статуса. В силу данного обстоятельства оспариваемые нормы не соответствуют Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 17, 20, 24, 46.

3. В запросе оспаривается конституционность положений статей 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики», устанавливающих неприкосновенность народного депутата местного Совета и определяющих порядок получения согласия на привлечение его к ответственности.

3.1. Неприкосновенность народных депутатов местных Советов народных депутатов Конституцией Приднестровской Молдавской Республики непосредственно не предусмотрена, что, однако, не исключает законодательного установления для этих депутатов определенных гарантий, обусловленных их конституционно-правовым статусом. Это следует из положений статей 77 (часть третья пункта 2), 79 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с указанными положениями принципы деятельности представительных органов местного самоуправления устанавливаются законом; государственные гарантии самостоятельности местного самоуправления регулируются законодательством Приднестровской Молдавской Республики.

Возможность законодательного установления неприкосновенности депутатов местных Советов вытекает, прежде всего, из взаимосвязанных положений статей 1 (части первая, вторая, третья, четвертая), 7, 77, (пункт 1), 79 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Из положений указаных конституционных норм следует, что Приднестровская Молдавская Республика провозглашена как суверенное, независимое, демократическое, правовое государство (часть первая статьи 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ (часть вторая статьи 1), который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (часть третья статьи 1). В Приднестровской Молдавской Республике признается и гарантируется местное самоуправление, в которое входят, в том числе, Советы народных депутатов (статья 7). Советы народных депутатов городов, районов, сел (поселков), являющихся административно-территориальными единицами республики, входят в единую систему представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 77). Государственные гарантии самостоятельности местного самоуправления регулируются законодательством Приднестровской Молдавской Республики (статья 79).

Из приведенных положений, составляющих основу конституционного регулирования организации местного самоуправления и статуса народного депутата местного Совета народных депутатов, следует, что законодательное закрепление неприкосновенности народных депутатов местных Советов как элемента их статуса не противоречит Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Этот вывод соответствует также взаимосвязанным положениям статей 17 (часть вторая), 70 (пункт 2), 68 (пункт 3), 77 (пункт 1) Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Указанными конституционными нормами определено, что преимущества и привилегии могут быть установлены только законом и должны соответствовать принципам социальной справедливости (часть вторая статьи 17); Верховный Совет является представительным органом государственной власти (пункт 1 статьи 67); депутат Верховного Совета обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (часть вторая пункта 3 статьи 68); Советы народных депутатов городов, районов, сел (поселков), являющихся административно-территориальными единицами республики, входят в единую систему представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 77); Верховный Совет посредством принятия законодательных актов осуществляет законодательное регулирование вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2 статьи 70).

В Приднестровской Молдавской Республике как демократическом, правовом государстве Верховный Совет и местные Советы народных депутатов являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа, который является носителем суверенитета и единственным источником власти (статья 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Отсюда вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления депутатами своих полномочий, что отвечает принципу социальной справедливости и не противоречит принципу равенства прав и свобод, равенства всех перед законом.

При этом депутаты Верховного Совета обладают неприкосновенностью в силу прямого установления пункта 3 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Однако депутаты любого уровня являются народными избранниками, реализация властных полномочий которых осуществляется преимущественно в коллегиальной форме на сессиях представительного органа. Следовательно, Верховный Совет, исходя из полномочий законодательного регулирования вопросов, требующих единообразного решения и применения, вправе установить народным депутатам местных Советов дополнительные гарантии, определенные их статусом.

К числу таких гарантий, обусловленных природой местного самоуправления и депутатского мандата, характером выполняемых ими задач, относится институт парламентской неприкосновенности. Этот институт призван оградить народного депутата местного Совета народных депутатов от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Неприкосновенность способствует беспрепятственной деятельности депутата и тем самым – местного Совета народных депутатов, их самостоятельности и независимости.

Таким образом, наделение народных депутатов местных Советов парламентской неприкосновенностью соответствует принципам народного представительства, самостоятельности местного самоуправления, а также полномочиям Верховного Совета по законодательному регулированию вопросов, требующих единообразного решения и применения. Следовательно, законодатель, закрепляя особые условия привлечения народного депутата местного Совета к уголовной ответственности, его задержания и ареста, применения к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, в качестве гарантии беспрепятственного осуществления им своих полномочий был вправе осуществить соответствующее регулирование в специальном законе. Таким законом является Закон Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики».

Основываясь на изложенном, Конституционный суд приходит к выводу, что установление гарантий неприкосновенности в соответствии со статьями 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» само по себе не противоречит Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

3.2. В соответствии со статьей 40 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» народный депутат местного Совета не может быть на территории Приднестровской Молдавской Республики привлечен к уголовной ответственности, задержан, кроме случаев задержания на месте преступления, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета. Представление на получение такого согласия вносит прокурор района (города) или Прокурор Приднестровской Молдавской Республики (статьи 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики»).

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в Постановлении от 5 декабря 2013 года № 09-П/13 по делу о проверке конституционности некоторых положений Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» указал, что неприкосновенность депутата Верховного Совета является не личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в указанном Постановлении, парламентский иммунитет не означает освобождения депутата от ответственности за совершенное правонарушение, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть первая статьи 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), а с другой стороны – нарушение конституционных прав на судебную защиту, на обжалование в суд незаконных решений и действий государственных органов, должностных лиц, общественных организаций (статья 46 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

В названом Постановлении Конституционный суд признал соответствующими Конституции положения пункта 1 статьи 20 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» о необходимости получения согласия Верховного Совета на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемых в судебном порядке за совершение действий, связанных с выполнением депутатских обязанностей.

Эта же норма была признана не соответствующей статьям 17, 46, 68 (пункт 3) Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той мере, в которой она устанавливает обязательность согласия Верховного Совета на возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по делу об административном правонарушении в отношении депутата, совершившего правонарушение, не связанное с осуществлением депутатской деятельности.

Данное Постановление сохраняет свою силу, а сформулированная в нем правовая позиция в полной мере применима при решении вопросов, связанных с установленными законом гарантиями неприкосновенности народного депутата местного Совета народных депутатов.

Из изложенного следует, что народный депутат местного Совета народных депутатов не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за действия, которые соответствуют его депутатскому статусу, то есть за выраженное им мнение или принятое в процессе депутатской деятельности решение. В случае, если при исполнении таких действий депутат совершит уголовное или административное правонарушение, он может быть привлечен к ответственности лишь при условии лишения его депутатской неприкосновенности. Это означает, что возбуждение уголовного дела, проведение предварительного дознания или предварительного следствия, а также производство по делу об административном правонарушении в отношении народного депутата местного Совета возможны лишь с согласия местного Совета. Без лишения народного депутата неприкосновенности для него не может наступать какая-либо ответственность за действия (бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Таким образом, положения статей 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» о необходимости получения согласия местного Совета на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемых в судебном порядке за совершение действий, связанных с выполнением депутатских обязанностей, соответствуют Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Вместе с тем, в отношении народного депутата местного Совета, совершившего правонарушение не в связи с собственно депутатской деятельностью, допускается осуществление судопроизводства на стадии предварительного следствия и дознания или производства по делу об административном правонарушении без согласия местного Совета, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд. В таких случаях возбуждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие производятся в соответствии с положениями Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Приднестровской Молдавской Республики. Производство по делу об административном правонарушении, предусматривающее административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется в соответствии с положениями Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях.

Если по завершении дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении прокурор района (города) или Прокурор Приднестровской Молдавской Республики признает необходимость передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он вносит в местный Совет народных депутатов соответствующее представление. Применение таких мер, как задержание и арест, в отношении народного депутата местного Совета, совершившего правонарушение не в связи с осуществлением депутатской деятельности, также производится только с согласия местного Совета по представлению прокурора района (города) или Прокурора Приднестровской Молдавской Республики. Решение местного Совета об отказе в удовлетворении представления может быть отменено Верховным Советом по представлению Прокурора Приднестровской Молдавской Республики (подпункт а) части первой пункта 4 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, часть третья статьи 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики»).

Таким образом, положения статей 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» не соответствуют статьям 17, 46 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в той мере, в которой они устанавливают обязательность согласия местного Совета на возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по делу об административном правонарушении в отношении народного депутата, совершившего правонарушение, не связанное с осуществлением собственно депутатской деятельности.

4. В соответствии с частью второй статьи 40 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» уголовное дело в отношении народного депутата местного Совета может быть возбуждено соответственно прокурором города, района, а также Прокурором Приднестровской Молдавской Республики.

Ранее Конституционный суд неоднократно рассматривал вопрос о положении прокуратуры в системе органов государственной власти и управления. Постановлением от 27 апреля 2005 года № 03-П/05 Конституционный суд признал не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики нормы, наделяющие прокурора, в частности, полномочием выносить постановление о возбуждении уголовного дела. Определением от 6 сентября 2012 года № 04-О/12 Конституционный суд подтвердил неконституционность законоположений, наделяющих прокурора полномочием возбуждать уголовные дела.

Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Приднестровской Молдавской Республики части второй статьи 40 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» отсутствует, что является основанием для прекращения производства по делу в данной части ввиду несоответствия критерию допустимости.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, подпунктом 1) подпункта а) части первой статьи 27, статьей 75, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 80, 84, 85, 93 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. Признать статью 21 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике» не соответствующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 17, 20, 24, 46.

2. Признать часть первую статьи 30 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики» не соответствующей Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 17, 20, 24, 46.

3. Признать положения статей 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» о необходимости получения согласия местного Совета народных депутатов на привлечение народного депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий по осуществлению депутатской деятельности соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

4. Признать положения статей 40, 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» о необходимости получения согласия местного Совета народных депутатов на привлечение народного депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 17, 46.

В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении для передачи дела в суд необходимо согласие местного Совета народных депутатов. Применение таких мер, как задержание и арест народного депутата, также производится с согласия местного Совета народных депутатов по представлению Прокурора Приднестровской Молдавской Республики.

5. Прекратить производство по делу в части проверки конституционности части второй статьи 40 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» ввиду несоответствия критерию допустимости.

6. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

7. Настоящее Постановление опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 01 – П / 14