ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о толковании пункта 2 статьи 66 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики

21 октября 2014 года                                                                                           город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о толковании пункта 2 статьи 66 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с данными нормами Президент Приднестровской Молдавской Республики в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета республики, ее независимости и территориальной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (пункт 2 статьи 59). Для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики Президент может использовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (пункт 2 статьи 66).

По мнению заявителя, право Президента Приднестровской Молдавской Республики использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления вытекает из полномочия главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Реализуя это полномочие, Президент Приднестровской Молдавской Республики может использовать согласительные процедуры путем издания указов и распоряжений, обязательных для исполнения всеми органами государственной власти. В том числе, подобные процедуры Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе использовать в форме согласительных комиссий в случае возникновения разногласий между исполнительным и законодательным органами государственной власти по какому-либо законопроекту в стадии его рассмотрения в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики.

Обязательность участия в формате согласительной процедуры, примененной главой государства, является бесспорной, и участие не может быть проигнорировано органами государственной власти и управления, в отношении которых применяется согласительная процедура.

В связи с изложенным  заявитель обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о толковании пункта 2 статьи 66 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, устанавливающих право Президента Приднестровской Молдавской Республики применять согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти в части:

 - наличия в Конституции Приднестровской Молдавской Республики каких-либо ограничений права Президента Приднестровской Молдавской Республики на применение согласительных процедур при разрешении разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики;

 - наличия у органов государственной власти правовых оснований для воспрепятствования реализации Президентом Приднестровской Молдавской Республики его конституционных полномочий в части применения согласительных процедур, предусмотренных пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

 - наличия обязанности органов государственной власти, обозначаемых в правовых актах Президента Приднестровской Молдавской Республики о применении согласительных процедур, принять в них участие на основании пункта 2 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Основанием к рассмотрению дела о толковании Конституции Приднестровской Молдавской Республики может стать обнаружившаяся неопределенность в понимании ее положений. Главным условием допустимости запроса о толковании является наличие у заявителя неясности или неоднозначности в понимании положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики в процессе правореализации, правоприменения. Вместе с тем, обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики должна быть связана не с познавательным интересом заявителя, а с деятельностью по осуществлению государственно-властных полномочий. В процессе конституционного судопроизводства возможно только взаимосвязанное с реализацией раскрытие содержания конституционных понятий, определений (Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2005 года № 02-О/05).

В ходе судебного заседания установлено, что Президент Приднестровской Молдавской Республики, руководствуясь пунктом 2 статьи 66 и пунктом 2 статьи 59  Конституции Приднестровской Молдавской Республики, издал в 2013 году ряд Указов о создании согласительной комиссии по выработке согласованной позиции Правительства и Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Каждым указом Президент Приднестровской Молдавской Республики постановил применить согласительные процедуры для выработки согласованной позиции Правительства и Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по проекту конкретного закона, находящегося на рассмотрении в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики, для чего образовать согласительную комиссию. Каждым указом Президент Приднестровской Молдавской Республики постановил:

 - Председателю Верховного Совета и Председателю Правительства Приднестровской Молдавской Республики в трехдневный срок делегировать своих представителей в состав комиссии;

 - приостановить рассмотрение проекта закона, находящегося на рассмотрении в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики, до завершения работы комиссии;

 - в двухмесячный срок провести заседание в целях выработки согласованной редакции проекта закона;

 - не позднее 5 дней со дня окончания работы комиссии представить на рассмотрение Президенту Приднестровской Молдавской Республики согласованную редакцию проекта закона.

Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики отверг возможность участия своих представителей в согласительных комиссиях, образованных Президентом Приднестровской Молдавской Республики, возможность приостановления рассмотрения законопроектов и саму возможность создания подобных комиссий в ходе законотворческого процесса. Таким образом, запрос о толковании пункта 2 статьи 66 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики связан с деятельностью Президента Приднестровской Молдавской Республики по осуществлению им государственно-властных полномочий и, следовательно, является допустимым.

Пункт 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики содержит ряд положений. Однако с учетом изложенного выше, предметом толкования по настоящему делу является пункт 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики во взаимосвязи с положением пункта 2 статьи 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которым Президент Приднестровской Молдавской Республики обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти.

3. Объем полномочий главы государства по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на организационно и функционально самостоятельные ветви определен статьей 59 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, которая закрепляет конституционно-правовой статус Президента Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с пунктом 2 данной нормы Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета республики, ее независимости и территориальной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти.

Как следует из приведенной нормы, реализация Президентом Приднестровской Молдавской Республики своей компетенции в данной сфере должна осуществляться в «установленном Конституцией порядке». Этот порядок предоставляет главе государства широкие и разнообразные возможности для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.

Так, в предусмотренном Конституцией порядке Президент Приднестровской Молдавской Республики реализует свое право законодательной инициативы (часть первая пункта 1 статьи 72), в том числе право введения режима законодательной необходимости при рассмотрении наиболее важных законодательных актов (пункт 2 статьи 72), а также право на подписание или отклонение принятых законодательных актов (пункты 1, 2 статьи 73).

Президент Приднестровской Молдавской Республики издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Приднестровской Молдавской Республики (пункты 1, 2 статьи 65). Глава государства вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Приднестровской Молдавской Республики в случае их противоречия Конституции, законам и указам Президента Приднестровской Молдавской Республики (пункт 3 статьи 76-6).

Функция обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти реализуется в том числе в выдвижении Президентом Приднестровской Молдавской Республики кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производит Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики. Председатели Конституционного, Верховного и Арбитражного судов, Прокурор Приднестровской Молдавской Республики, Председатель центрального банка назначаются на должность и освобождаются от должности Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики по представлению Президента Приднестровской Молдавской Республики (подпункты з), и) пункта 3 статьи 70).

К числу мер, направленных на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, Конституция Приднестровской Молдавской Республики относит также согласительные процедуры, которые Президент может использовать для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики. В случае недостижения согласованного решения Президент Приднестровской Молдавской Республики может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (пункт 2 статьи 66).

Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти является весьма важной и ответственной функцией главы государства, поскольку согласие и взаимодействие властей не исключают конфликтов между ними. Данная функция Президента Приднестровской Молдавской Республики служит в том числе предотвращению противостояния, в которое могут перерасти разногласия или конфликты между органами государственной власти. Поэтому значение этой функции главы государства особенно возрастает в кризисных ситуациях, которые могут вынудить Президента Приднестровской Молдавской Республики распустить Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 76 Конституции Приднестровской Молдавской Республики) или принять решение об отставке Правительства (подпункт в) пункта 1 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

4. Осуществление Президентом Приднестровской Молдавской Республики полномочия, предусмотренного пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, является одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия  всех органов государственной власти. Однако Конституция Приднестровской Молдавской Республики не конкретизирует такие понятия, как «согласительные процедуры», «разногласия между органами государственной власти и управления», «недостижение согласованного решения», «спор», именно в контексте пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Определение некоторых из перечисленных понятий дано в «Положении о процедурах преодоления разногласий и разрешении споров между органами государственной власти и их должностными лицами» (Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 31 августа 2012 года № 565). Вместе с тем данный нормативный акт лишь в самом общем виде определяет перечисленные понятия и в целом порядок проведения согласительных процедур, что препятствует полноценной и однозначно понятной всем участникам согласительного процесса реализации пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Тем не менее, пункт 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики содержит достаточные признаки, позволяющие определить правовую природу согласительных процедур, которые может использовать Президент Приднестровской Молдавской Республики, и условия применения этих процедур. 

Прежде всего, использование согласительных процедур является правом Президента Приднестровской Молдавской Республики, а не его обязанностью.

Основанием для использования согласительных процедур является наличие разногласий между органами государственной власти и управления, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию.

Целью согласительных процедур является преодоление возникших разногласий путем соглашения между спорящими сторонами.

Субъектами согласительных процедур могут быть органы государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики.

Передача такого спора на рассмотрение соответствующего суда является правом, а не обязанностью главы государства.

Спор между органами государственной власти и управления может быть передан на рассмотрение соответствующего суда.

5. Основываясь на приведенных положениях пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный суд приходит к следующим выводам.

Согласительные процедуры, которые Президент вправе использовать в соответствии с пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, представляют собой конституционно-правовые средства разрешения разногласий между участниками конституционно-правовых отношений. Эти процедуры используются для разрешения разногласий и достижения взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех участников. Целью согласительных процедур является достижение соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, отказе от притязаний, или их признании.

Конституционные согласительные процедуры глава государства может использовать как по собственной инициативе, так и по инициативе заинтересованных сторон.

Субъектами рассматриваемых согласительных процедур могут быть только органы государственной власти и управления, которые, как следует из пункта 2 статьи 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, создаются исключительно для выполнения функций государства. Органы местного самоуправления или общественные объединения сторонами в таких процедурах быть не могут. Например, республиканские объединения профессиональных союзов, которым принадлежит конституционное право законодательной инициативы по трудовым и социально-экономическим вопросам (часть вторая пункта 1 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), не могут быть участниками таких согласительных процедур в качестве одной из сторон.

Поскольку Конституция Приднестровской Молдавской Республики не определяет организационные формы осуществления конституционных согласительных процедур, следует признать, что Президент Приднестровской Молдавской Республики свободен в выборе из значительного количества известных праву согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов, преследующих в конечном счете достижение согласованного решения. Такие процедуры могут быть проведены в том числе и в форме согласительных комиссий.

Как следует из содержания пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласительные процедуры имеют, по существу, досудебный характер. В первом предложении данной нормы используется понятие «разногласие», а во втором предложении - понятие «спор». Толкуемая норма не дает определения понятиям «разногласие» и «спор», однако по существу отождествляет их, проводя между ними лишь формальное различие. Как следует из содержания данной нормы, в случае недостижения согласованного решения по устранению разногласий Президент Приднестровской Молдавской Республики может передать спор на рассмотрение соответствующего суда.

По мнению Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, разногласие остается таковым, пока продолжаются согласительные процедуры. «Недостижение согласованного решения» означает, что участники согласительных процедур не пришли к компромиссу и продолжают упорствовать в своих позициях. С этого момента разногласие между сторонами превращается в спор. Следовательно, в рамках пункта 2 статьи 66 Конституции, понятия «разногласие» и «спор» разделяет лишь зафиксированная невозможность сторон прийти к согласованному решению.

Понятие «спор» во втором предложении толкуемой нормы применено в том числе для того, что бы подчеркнуть досудебный характер согласительных процедур, поскольку предметом судебного рассмотрения может быть только спор.

Если в результате согласительных процедур достигнуто согласованное решение, разногласия между органами государственной власти и управления считаются преодоленными. В случае недостижения согласованного решения в рамках досудебных согласительных процедур, установленных пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе передать это разногласие, но уже в форме спора, на рассмотрение соответствующего суда. При этом Президент Приднестровской Молдавской Республики исходит не из собственного правового интереса, а защищает интересы других органов государственной власти, когда они не способны самостоятельно, без участия суда разрешить спор.

Толкуемая норма закрепляет, что спор может быть передан именно «на рассмотрение соответствующего суда», а не «рассмотрен в судебном порядке». То есть спор должен входить в компетенцию конкретного суда Приднестровской Молдавской Республики.

Так, спор о компетенции между органами различных ветвей государственной власти в соответствии с подпунктом б) пункта 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики рассматривается Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики. При возникновении таких споров один орган государственной власти оспаривает издание акта или совершение действия правового характера другим органом, или невыполнение последним своей компетенции.

Иные споры, возникшие из разногласий между органами государственной власти и управления, входят в компетенцию Верховного суда или Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики, определенную действующим законодательством. Так, дела по экономическим спорам, возникающим из экономических отношений между органами государственной власти и управления, подлежат рассмотрению Арбитражным судом Приднестровской Молдавской Республики.

6. Оценивая целесообразность или необходимость использования согласительных процедур, Президент Приднестровской Молдавской Республики в первую очередь учитывает характер выявленных разногласий и их значимость для согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и управления.

В Конституции Приднестровской Молдавской Республики не содержится непосредственных ограничений на использование Президентом Приднестровской Молдавской Республики согласительных процедур, предусмотренных пунктом 2 статьи 66. Вместе с тем, реализация данного полномочия главы государства не может противоречить принципу разделения властей, составляющему одну из основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии со статьей 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны.

В силу установления статьи 15 Конституции Приднестровской Молдавской Республики никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, а значит, и принципу разделения властей. Поэтому последующие положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных основ конституционного строя, закрепленных в разделе I Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Интерпретация всех последующих положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики не может противоречить нормам раздела I и поэтому должна осуществляться в сопряжении с ними. Отсюда следует, что и толкование пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики не должно противоречить принципу разделения государственной власти, составляющему одну из основ конституционного строя. Таким образом, реализация права Президента Приднестровской Молдавской Республики на использование согласительных процедур ограничена требованиями статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Решение Президента Приднестровской Молдавской Республики об использовании согласительных процедур, принятое в форме указа или распоряжения, в силу пункта 2 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики имеет обязательный характер для субъектов, которым оно адресовано. Органы государственной власти и управления обязаны принять участие в таких согласительных процедурах, которые позволяют снять разногласия за счет сближения позиций сторон. В свою очередь, в соответствии с пунктом 3 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики указ или распоряжение Президента Приднестровской Молдавской Республики об использовании согласительных процедур не должны противоречить Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики. При этом, как обоснованно указано в запросе, «властный характер решения Президента Приднестровской Молдавской Республики, выраженного в издании указа или распоряжения, проявляется исключительно в применении согласительных процедур и на основании конституционной нормы… Согласительные процедуры Президента Приднестровской Молдавской Республики призваны обеспечить преодоление разногласий без элементов принуждения в равном цивилизованном диалоге».

Таким образом, в контексте поставленных в обращении вопросов Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к следующим выводам. Конституция Приднестровской Молдавской Республики не содержит непосредственных ограничений права Президента Приднестровской Молдавской Республики на применение согласительных процедур при разрешении разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики. Однако реализация данной функции главы государства не должна противоречить принципу разделения властей и другим основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики.

Решение Президента Приднестровской Молдавской Республики о применении согласительной процедуры, принятое в форме указа или распоряжения, обязывает органы государственной власти и управления принять участие в этой процедуре. Такое решение должно соответствовать принципу разделения властей, самостоятельности органов государственной власти в пределах их компетенции, не противоречить Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики.

Следует отметить, что согласительные процедуры Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе использовать и вне рамок пункта 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Такие процедуры в самых различных организационных формах могут быть использованы между любыми субъектами правоотношений и по поводу любых разногласий между ними. В подобных случаях, принимая решение об использовании согласительных процедур вне рамок пункта 2 статьи 66 Конституции, Президент Приднестровской Молдавской Республики опирается не на свои властные полномочия, а на политический авторитет главы государства.

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, подпунктом г) части первой статьи 27, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 84, 85, 112 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики.

постановил:

1. Использование Президентом Приднестровской Молдавской Республики согласительных процедур в соответствии с пунктом 2 статьи 66 Конституции Приднестровской Молдавской Республики является одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.

Реализация данной функции главы государства должна осуществляться в строгом соответствии с основами конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, в том числе  с принципом разделения государственной власти. В соответствии со статьей 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны.

Решение Президента Приднестровской Молдавской Республики об использовании согласительных процедур, принятое в форме указа или распоряжения, обязательно для исполнения всеми органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики. Органы государственной власти и управления обязаны принять участие в согласительных процедурах, которые позволяют снять разногласия за счет сближения позиций сторон. Указ или распоряжение Президента Приднестровской Молдавской Республики об использовании согласительных процедур в соответствии с пунктом 3 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики не должны противоречить Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики.

2. Данное Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики толкование является официальным и обязательным.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», в газете «Приднестровье» и в «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 04 – П / 14