ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о проверке конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе»

7 мая 2015 года                                                                                                    город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе». Оспариваемым Законом внесены изменения в статью 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе», определяющую порядок публикации рекламы в средствах массовой информации. Заявитель оспаривает конституционность Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» по двум основаниям: по порядку его принятия и по содержанию норм.

1.1. Основываясь на положениях Конституции Приднестровской Молдавской Республики (статья 71) и Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики (статьи 68, 69), правовых позициях Конституционного суда (Постановления от 8 июня 2010 года № 02-П/10, от 13 мая 2014 года № 03-П/14), заявитель полагает, что оспариваемый Закон по порядку его принятия в целом не соответствует Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Как следует из текста запроса и содержания представленных документов, автором законодательной инициативы о внесении изменения в статью 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» выступило Правительство Приднестровской Молдавской Республики. Целью законодательной инициативы явилось приведение части четвертой статьи 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» в соответствие с действующим законодательством в части состоявшихся изменений основ государственного управления Приднестровской Молдавской Республики. В данной правовой норме устанавливался перечень лиц, выступления которых недопустимо прерывать рекламой в радио- и телепрограммах, а также перечень мероприятий и церемоний, не подлежащих прерыванию рекламой. В связи с упразднением двухпалатного парламента и учреждением Правительства в перечне лиц, выступления которых недопустимо прерывать рекламой, Председателей палат Верховного Совета предлагалось заменить Председателем Правительства Приднестровской Молдавской Республики.

3 июля 2013 года законопроект был принят Верховным Советом в первом чтении и тем самым его концепция была одобрена. Ко второму чтению в ответственный комитет Верховного Совета поступили поправки к законопроекту, с учетом которых он был принят на пленарном заседании Верховного Совета 20 ноября 2013 года во втором, окончательном чтении.

Однако, по мнению заявителя, в процессе принятия законопроекта во втором чтении в него были внесены существенные изменения и дополнения, изменившие, в нарушение требований части третьей пункта 1 статьи 71 Регламента Верховного Совета, первоначальную концепцию законопроекта.

Во-первых, изменен круг субъектов, на которых распространяется действие Закона Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе». В результате этого изменения действие ограничений, предусмотренных статьей 11 данного Закона в части трансляции теле- и радиопрограмм, было распространено лишь на те государственные аудиовизуальные средства массовой информации, учредителями которых являются Президент и Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики. Вместе с тем на аудиовизуальные средства массовой информации, осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе либо учрежденные иными, нежели указано выше, государственными органами и должностными лицами, такие ограничения не распространяются.

Во-вторых, вследствие введения дополнительных ограничений, запрещающих прерывать рекламой теле- и радиопрограммы, транслирующие агитационные материалы, распространяемые в соответствии с избирательным законодательством, расширен объем регулируемых отношений.

В-третьих, сокращен перечень должностных лиц и органов, выступления которых запрещено прерывать рекламой. Действующей редакцией оспариваемого Закона не запрещается прерывать рекламой выступления членов Правительства, депутатов Верховного Совета, других должностных лиц органов государственной власти и органов местного управления.

По мнению заявителя, реклама находится под защитой свободы слова и информации; акты, регулирующие отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы и рекламной продукции, влияют на конституционно-правовой статус субъектов права. В силу этого изменение круга субъектов, на которых распространяется Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе», и изменение содержания регулируемых правоотношений является для законопроектов, вносящих изменения и дополнения в данный Закон, концептуальным.

Анализируя перечисленные выше изменения и дополнения, заявитель приходит к выводу, что первоначальная концепция законопроекта существенно изменена в нарушение требований Регламента Верховного Совета, основанных на положениях пункта 3 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В свою очередь нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта делает его не имеющим силы и не подлежащим применению в соответствии с пунктом 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

1.2. В запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики утверждается, что оспариваемый акт не соответствует Конституции Приднестровской Молдавской Республики также и по содержанию норм. Это несоответствие заявитель усматривает в преимуществе, которым оспариваемый акт наделил иных распространителей рекламы в отличие от государственных аудиовизуальных средств массовой информации, учредителями которых являются Президент и Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики.

Заявитель указывает, что отношения, регулируемые Законом Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе», по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности по производству, размещению и распространению рекламы. В соответствии с принципами гражданского законодательства эти отношения должны регулироваться на основе равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики). Между тем в соответствии с оспариваемой нормой ограничения, касающиеся трансляции теле- и радиопрограмм, распространяются лишь на государственные аудиовизуальные средства массовой информации, учредителями которых являются Президент и Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики. На других субъектов рекламной деятельности, в том числе учрежденных иными, нежели указано выше, государственными органами и должностными лицами, эти ограничения не распространяются.

По мнению заявителя, установление преимуществ для отдельных субъектов рекламной деятельности не отвечает требованиям справедливости, принципу равенства участников гражданско-правовых отношений, а поэтому противоречит статьям 1, 2, 17, 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Представитель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в судебном заседании высказал мнение о необходимости прекращения производства по делу ввиду неподведомственности Конституционному суду вопросов, поставленных в обращении главы государства.

2. Как следует из содержания запроса, неконституционность оспариваемого Закона заявитель усматривает в том, что его содержание не отвечает таким принципам гражданского законодательства, как равенство, автономия воли и имущественная самостоятельность участников гражданско-правовых отношений. Однако проверка правовых актов на предмет их соответствия нормам и принципам отраслевого законодательства не относится к компетенции Конституционного суда, определенной статьей 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ввиду чего производство по делу в данной части подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» на предмет соответствия пункту 3 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики по порядку принятия.

3. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики законы рассматриваются и принимаются не менее чем в двух чтениях, которые должны быть проведены в разные заседания Верховного Совета, приходящиеся не на один день (пункт 3 статьи 71). Данное конституционное положение воспроизведено в Регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики (статья 68).

Таким образом, процедура рассмотрения законопроектов в Верховном Совете подразделяется на чтения, которые имеют различное назначение в едином нормотворческом процессе и конкретизированы в Регламенте Верховного Совета. Так, при рассмотрении Верховным Советом законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия (пункт 1 статьи 69). Второе чтение представляет собой работу с предложенными поправками, которые обобщаются ответственным комитетом в две таблицы, в одну из которых сводятся поправки, рекомендованные к принятию, в другую - к отклонению. Может быть предложена и третья таблица, включающая поправки, по которым ответственный комитет не принял решения. При отсутствии возражений все поправки по каждой из таблиц (к принятию и к отклонению) голосуются одновременно. В противном случае по каждой из поправок, вызвавших возражения, проводится отдельное голосование. По итогам второго чтения законопроект может быть либо принят, либо отклонен (статьи 73, 74). В отдельных случаях Верховный Совет может принять решение о необходимости третьего чтения законопроекта, при котором не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам (статья 75). При этом Верховный Совет вправе возвращаться к любому предыдущему чтению на любом этапе рассмотрения законопроекта (подпункт в) части второй пункта 1 статьи 68).

Рассмотрение и принятие законов не менее чем в двух чтениях призвано способствовать поиску наиболее адекватных нормативных решений, обеспечивать соответствие текста принимаемого нормативного решения подлинному волеизъявлению законодателя. Деление процедуры рассмотрения проекта на отдельные стадии, именуемые чтениями, призвано гарантировать учет исходной позиции субъектов законодательной инициативы. Основываясь именно на таком понимании положений пункта 3 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, законодатель установил, что поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, не должны менять концепцию законопроекта (часть третья пункта 1 статьи 71 Регламента Верховного Совета). Иное означало бы возможность внесения в законопроект принципиальных изменений, появившихся в результате случайных решений, не связанных с одобренной в первом чтении концепцией. Отсюда следует, что нарушение установленных требований к порядку и условиям проведения чтений в законодательной процедуре, повлекшее в результате изменения концепции законопроекта искажение изначального волеизъявления субъекта права законодательной инициативы, свидетельствует о неконституционности закона по порядку его принятия. Несоблюдение вытекающих из Конституции Приднестровской Молдавской Республики процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Приднестровской Молдавской Республики (Постановления Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 8 июня 2010 года № 02-П/10, от 13 мая 2014 года № 03-П/14).

3.1. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта делает его не имеющим силы и не подлежащим применению. Вопрос об этом решается в судебном порядке (пункт 6 статьи 71).

В силу статьи 92 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» оценку характера нарушения, имевшего место при принятии закона и, следовательно, адекватности содержания этого закона реальному волеизъявлению представительного органа, в каждом конкретном случае осуществляет орган конституционного контроля при наличии обращения, отвечающего критерию допустимости.  

При этом Конституционный суд не связан обязанностью расценивать любое нарушение установленной процедуры принятия закона как свидетельство его неконституционности. В противном случае Конституционный суд осуществлял бы проверку закона по порядку его принятия на предмет соответствия не исключительно Конституции, а иным нормативным актам, в том числе Регламенту Верховного Совета. Однако такая проверка не соответствует рамкам компетенции Конституционного суда, установленной статьей 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Вместе с тем, осуществляя свои законодательные полномочия, Верховный Совет обязан соблюдать порядок принятия законов, который не только прямо закреплен в статьях 69-73, 97 Конституции, но и вытекает из иных конституционных положений, конкретизированных в Регламенте Верховного Совета. Конституция Приднестровской Молдавской Республики рассматривает наличие Регламента Верховного Совета в качестве обязательного условия организации деятельности законодательного органа (часть вторая пункта 1 статьи 69).  

По мнению Конституционного суда, принципиальное значение для оценки закона на предмет соответствия Конституции Приднестровской Молдавской Республики по порядку его принятия имеет нарушение только тех правил, которые непосредственно связаны с конституционными предписаниями либо устанавливают такие существенные условия порядка принятия законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает ли принятое законодательное решение действительную волю законодателя.

3.2. Из содержания запроса следует, что конституционность порядка принятия оспариваемого Закона подвергается сомнению по тем мотивам, что при его принятии были нарушены приведенные выше положения статей 69 (пункт 1) и 71 (пункт 1) Регламента Верховного Совета. Из этих положений однозначно следует, что принятый в первом чтении законопроект не может подвергаться концептуальным изменениям на последующих стадиях законодательного процесса. Конституционный суд констатирует отсутствие в действующем законодательстве Приднестровской Молдавской Республики надлежащей правовой регламентации понятия «концепция законопроекта» и в качестве элементов концепции принятого в первом чтении законопроекта прежде всего рассматривает его основную идею, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется его действие, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся.

Изучением представленных документов установлено, что законопроект изначально был разработан и внесен с целью приведения части четвертой статьи 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» в соответствие с действующим законодательством в связи с состоявшимся ранее изменением основ государственного управления Приднестровской Молдавской Республики, выразившемся в отказе от прежней двухпалатной формы законодательного органа власти с соответствующим упразднением должностей Председателей Палат Верховного Совета и в учреждении должности Председателя Правительства, возглавляющего исполнительную власть. Это подтверждается текстом законопроекта, пояснительной запиской, сравнительной таблицей, постановлением о принятии законопроекта в первом чтении, стенограммой заседания Верховного Совета.

Однако концепция законопроекта, внесенного Правительством и принятого в первом чтении, во втором чтении была подвергнута существенному пересмотру. В результате внесенных в текст законопроекта поправок прежде всего изменилось концептуальное определение круга субъектов, на которых распространяются ограничения в части трансляции теле- и радиопрограмм. Вследствие внесенных изменений эти ограничения действуют лишь в отношении отдельных субъектов рекламной деятельности.

Кроме того, дополнительно введен запрет прерывать рекламой теле- и радиопрограммы, транслирующие агитационные материалы, распространяемые в соответствии с избирательным законодательством и тем самым расширен объем регулируемых отношений. В то же время в итоговой редакции сокращен перечень должностных лиц и органов, чьи выступления запрещено прерывать рекламой, – этот запрет не распространяется на выступления членов Правительства, депутатов Верховного Совета, других должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, во втором чтении произошло существенное изменение концепции законопроекта, выразившееся в расширении объема регулируемых отношений, изменении круга субъектов, на которых он распространяется, что предполагало обязательное возвращение к процедуре первого чтения на основании подпункта в) части второй пункта 1 статьи 68 Регламента Верховного Совета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики (Постановления от 8 июня 2010 года № 02-П/10, от 13 мая 2014 года № 03-П/14), процедура принятия Верховным Советом законодательных актов должна устанавливаться исходя из требований Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Соблюдение такой процедуры, которая получила закрепление и конкретизацию в Регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции порядка принятия законодательных актов, что гарантирует соответствие принятого закона реальному волеизъявлению представительного органа.

Анализируя материалы дела и доводы представителей сторон, Конституционный суд приходит к выводу, что при рассмотрении проекта закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» в Верховном Совете были допущены существенные нарушения требований статей 68, 69 Регламента Верховного Совета, основанных на конституционных предписаниях. Эти нарушения выходят за рамки внутренней организации работы законодательного органа, имеют конституционно-правовое значение и представляют собой очевидные и достаточные основания для признания оспариваемого Закона не соответствующим части первой пункта 3 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики по порядку его принятия.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, подпунктом 1) подпункта а) части первой статьи 27, подпунктом а) части первой статьи 50, статьей 75, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статями 79, 80, 84, 85, 93 Конституционного закона Приднестровской Молдавской республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. Прекратить производство по делу в части проверки конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» по содержанию, ввиду неподведомственности данного вопроса Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики.

2. Признать Закон Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» не соответствующим части первой пункта 3 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республике по порядку его принятия Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.

3. Закон Приднестровской Молдавской Республики от 15 января 2015 года № 20-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О рекламе» утрачивает силу.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

5. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 01 – П/15