О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

по запросу Правительства Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, связанной с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов

6 июня 2013 года                                                                                               город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. В запросе Правительства Приднестровской Молдавской Республики оспаривается конституционность правоприменительной практики Верховного Совета, связанной с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов.

Как следует из запроса, деятельность Верховного Совета в указанных стадиях законодательного процесса во многих случаях происходит с нарушениями требований, установленных Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Регламентом Верховного Совета.

1.1. В соответствии с пунктом 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики глава государства вправе ввести режим законодательной необходимости при рассмотрении наиболее важных законодательных актов, требующих рассмотрения и принятия их Верховным Советом в кратчайшие сроки. При введении такого режима Верховный Совет обязан приостановить рассмотрение иных законопроектов, кроме внесенных в режиме законодательной необходимости. При этом законопроект, внесенный в режиме законодательной необходимости, должен быть рассмотрен и принят либо отклонен в установленном порядке на заседаниях сессии Верховного Совета в согласованные с Президентом сроки.

В нарушение конституционно установленного порядка рассмотрения законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, Верховный Совет в своей деятельности допускает несоблюдение предельных сроков их рассмотрения.

Так, на момент обращения заявителя в Конституционный суд в окончательном чтении не приняты три законопроекта, сроки рассмотрения которых истекли.

В запросе указаны два проекта законов Приднестровской Молдавской Республики, внесенные Президентом в режиме законодательной необходимости, которые были отклонены Верховным Советом со значительным превышением установленных сроков.

Пять законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, приняты Верховным Советом в окончательном чтении после истечения установленных сроков.

В запросе перечислены шесть не рассмотренных Верховным Советом законопроектов, внесенных Президентом в режиме законодательной необходимости, сроки рассмотрения которых истекли.

В этой связи заявитель указывает, что, нарушая сроки рассмотрения законодательных инициатив, внесенных в режиме законодательной необходимости, Верховный Совет не предпринимает попыток в случае необходимости изменить эти сроки по согласованию с Президентом Приднестровской Молдавской Республики.

Поскольку Верховный Совет на период рассмотрения законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, не приостанавливает рассмотрение иных законопроектов, заявитель полагает, что эти (иные) законопроекты должны утрачивать свою легитимность.

1.2. Пункт 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что законы, принимаемые в течение бюджетного года и увеличивающие утвержденные бюджетные расходы или уменьшающие поступления в бюджет, могут быть приняты Верховным Советом только с согласия Правительства Приднестровской Молдавской Республики.

Между тем заявитель указывает три закона, влекущих увеличение бюджетных затрат либо недопоступление доходов в консолидированный бюджет государства, которые были приняты Верховным Советом без согласия Правительства Приднестровской Молдавской Республики.

1.3. В запросе Правительства Приднестровской Молдавской Республики утверждается, что при внесении, рассмотрении и принятии законопроектов во многих случаях нарушаются требования Регламента Верховного Совета, который в соответствии с пунктом 2 статьи 69 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определяет деятельность законодательного органа государственной власти.

Пункт 2 статьи 58 Регламента Верховного Совета предусматривает в качестве обязательного условия внесения законопроекта предоставление вместе с текстом законопроекта прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия, а также финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат). Несоблюдение данного требования влечет возвращение законодательной инициативы субъекту. Однако в ряде случаев Аппарат Верховного Совета не возвращает законопроект, внесенный с нарушениями указанных требований, субъекту законодательной инициативы, а Верховный Совет выносит постановления о принятии таких законов.

Невзирая на неоднократные указания Верховному Совету на недопустимость несоблюдения требований статьи 58 Регламента, пять законопроектов были приняты Верховным Советом и направлены главе государства для подписания. Президент в связи с отсутствием спрогнозированных социально-экономических результатов и неопределенности в вопросе предстоящих финансовых затрат возвратил три принятых закона Верховному Совету без рассмотрения и подписания.

1.4. Другим нарушением требований Регламента Верховного Совета к внесению, рассмотрению и принятию законопроектов является, по мнению заявителя, внесение во втором чтении законопроектов поправок, которые меняют их первоначальную концепцию.

Согласно части третьей пункта 1 статьи 71 Регламента Верховного Совета вносимые поправки не должны противоречить нормам Конституции и действующему законодательству (если его изменение прямо не предусматривалось законопроектом), а также менять концепцию законопроекта. Следовательно, указывается в запросе, во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом чтении, решение, связанное с концептуальными аспектами законодательной инициативы. Однако поправки, внесенные во втором чтении и принятые Верховным Советом, изменили первоначальную концепцию трех законопроектов, указанных в запросе.

1.5. При рассмотрении во втором чтении законопроекта, принятие которого в качестве закона требует внесения поправок в ранее принятые законы, одновременно с ним в обязательном порядке рассматривается законопроект (законопроекты) о внесении таких поправок в действующие законы. Это безусловное требование пункта 4 статьи 74 Регламента Верховного Совета преследует цель предотвратить противоречия и коллизии в действующем законодательстве. Между тем указанный порядок был нарушен при принятии трех законов. Как указывает заявитель, в соответствии с пунктом 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики нарушение процедуры принятия законов влечет возможность признания их не имеющими юридической силы и не влекущими юридических последствий.

1.6. В запросе указано, что исходя из требований Конституции и Регламента Верховного Совета законодательная инициатива должна быть рассмотрена на той сессии Верховного Совета (весенней или осенней), в рамках которой она внесена. Несоблюдение этого порядка следует расценивать как игнорирование законодательной инициативы и ее автора, ограничение права законодательной инициативы. Нарушение сроков и очередности рассмотрения законодательных инициатив на практике приводит к тому, что многие законодательные инициативы на протяжении длительного периода времени не выносятся на рассмотрение сессии Верховного Совета. В запросе  перечислены восемьдесят семь проектов законов Приднестровской Молдавской Республики, внесенных в 2009-2012 годах, которые до настоящего времени не вынесены на рассмотрение сессии Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.

Основываясь на изложенном, Правительство Приднестровской Молдавской Республики просит проверить правоприменительную практику Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, связанную с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов, на предмет ее соответствия Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики соответствует полномочиям Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Вместе с тем, решая вопрос о принятии обращения Правительства Приднестровской Молдавской Республики к рассмотрению, необходимо установить наличие правоприменительной практики как предмета рассмотрения в оспариваемой деятельности Верховного Совета.

Проанализировав доводы заявителя и приложенные к запросу материалы, Конституционный суд приходит к выводу, что оспариваемая деятельность Верховного Совета в большинстве случаев не образует правоприменительную практику, которая может быть проверена на предмет соответствия Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Часть приведенных в запросе случаев несоблюдения и нарушений законодательным органом требований Конституции и Регламента Верховного Совета, невзирая на их системный характер, допускается в процессе не правоприменительной, а правотворческой деятельности Верховного Совета. Соответственно, правотворческая деятельность не образует правоприменительную практику, которая может быть предметом рассмотрения Конституционного суда. Данный вывод основывается на ранее сформулированной правовой позиции Конституционного суда (Постановление от 8 июня 2010 года № 02-П/10, Определение от 2 апреля 2013 года № 04-0/13) и положениях Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики».

В Постановлении от 8 июня 2010 года № 02-П/10 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики установил, что законодательный процесс представляет собой сложную неоднородную систему организационных действий (процедур, стадий), результатом которых является создание закона, обладающего силой правового акта единой государственной власти.

В соответствии с подпунктом г) статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» правотворчество (правотворческая деятельность) – это урегулированная действующим законодательством деятельность уполномоченных органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу правовых актов по вопросам, относящимся к их ведению.

Данное определение правотворческой деятельности охватывает все этапы деятельности Верховного Совета по подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу правовых актов, в процессе которой были не соблюдены требования и допущены нарушения, указанные в запросе.

Это случаи принятия Верховным Советом в окончательном чтении законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, после истечения установленных сроков; принятия только в первом, но не в окончательном чтении законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, сроки рассмотрения которых истекли; принятия в течение бюджетного года законов, увеличивающих бюджетные расходы или уменьшающих поступления в бюджет, без согласия Правительства; принятия законов без необходимого финансово-экономического обоснования и прогнозов социально-экономических последствий их принятия; внесения поправок во втором чтении законопроектов, которые меняют их первоначальную концепцию; невнесения в случае необходимости во втором чтении законопроекта поправок в ранее принятые законы.

Приведенные в запросе аргументы о нарушении требований Конституции и Регламента Верховного Совета касаются процесса непосредственно правотворческой деятельности законодательного органа, не образуют правоприменительную практику и, следовательно, не могут быть предметом рассмотрения Конституционного суда.

Приведенные в запросе многочисленные случаи, когда законодательные инициативы, внесенные как в режиме законодательной необходимости, так и в обычном порядке, на протяжении длительного периода времени Верховным Советом не рассматриваются, также не образуют правоприменительную практику.

Фактически нарушение сроков и очередности рассмотрения законодательных инициатив является следствием бездействия, а не результатом деятельности Верховного Совета. Неисполнение законодательным органом требований о сроках рассмотрения законодательных инициатив не оформляется индивидуальными правовыми актами Верховного Совета, что является непременным признаком правоприменительной деятельности. В процессе этой деятельности не реализуются какие-либо нормы права.

Поскольку оспариваемая заявителем деятельность Верховного Совета, связанная с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов, не образует правоприменительную практику, запрос в данной части не соответствует критерию допустимости ввиду отсутствия предмета рассмотрения. По существу заявитель оспаривает не правоприменительную практику Верховного Совета, а конституционность деятельности законодательного органа. Однако в соответствии с подпунктом д) пункта 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Конституционный суд полномочен разрешать дела о конституционности деятельности только выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в части принимаемых ими решений и правовых актов.

Согласно подпункту б) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» Конституционный суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если обращение в соответствии с требованиями Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не является допустимым.

Принимая решение об отказе в принятии запроса Правительства к рассмотрению в данной части, Конституционный суд считает необходимым указать на недопустимость нарушений требований Конституции и Регламента Верховного Совета по порядку внесения, рассмотрения и принятия законопроектов. Статья 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определяет обязанность органов государственной власти, в том числе Верховного Совета, использовать в своей нормотворческой деятельности все необходимые меры, обеспечивающие соблюдение Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики. Верховный Совет является единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. В силу возложенных на него конституционных полномочий по рассмотрению и разрешению всех вопросов, отнесенных Конституцией к законодательному регулированию, Верховный Совет должен неукоснительно соблюдать требования Конституции и законов, процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроектов, принимать все необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса.

При этом Конституционный суд обращает внимание Верховного Совета, а также заявителя, что в соответствии с конституционным установлением нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта может послужить основанием для признания его в судебном порядке не имеющим силы и не подлежащим применению (пункт 6 статьи 71 Конституции).

3. Выводы, содержащиеся в пункте 2 настоящего Определения, не означают, что в процессе правотворческой деятельности законодательного органа не могут приниматься правоприменительные решения. Так, Постановление Верховного Совета об отклонении проекта закона, внесенного Президентом в режиме законодательной необходимости, имеет правоприменительный характер.

В Определении от 2 апреля 2013 года № 04-О/13 Конституционный суд, основываясь на положениях подпункта е) статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики», признал, что Распоряжение Президента об отклонении и направлении на повторное рассмотрение закона, поступившего для подписания, имеет правоприменительный характер. В названном Определении Суд сформулировал правовую позицию, которая содержит признаки, присущие такому правоприменительному решению. Постановление Верховного Совета об отклонении проекта закона, внесенного Президентом в режиме законодательной необходимости, этими признаками обладает.

Процедура отклонения внесенного законопроекта установлена Регламентом Верховного Совета, то есть законодательно. Хотя решение об отклонении законопроекта и связано с процессом законотворчества, оно не устанавливает каких-либо новых норм права, не изменяет и не отменяет действующие правовые нормы. Постановление об отклонении законопроекта является актом однократного действия, исчерпывается юридическим фактом отклонения законопроекта и распространяется только на данный конкретный случай, что присуще любому другому правоприменительному решению. Отклоняя законопроект, Верховный Совет применяет к конкретному случаю соответствующую норму права, совершая правоприменительное действие, имеющее обязательный характер. Постановление об отклонении проекта закона влечет (или может повлечь) юридические последствия в виде предусмотренных законодательством соответствующих правоприменительных действий главы государства, в частности: создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, повторное внесение в Верховный Совет проекта закона.

Таким образом, решение Верховного Совета об отклонении законопроекта, внесенного в режиме законодательной необходимости, носит правоприменительный характер, а совокупность таких решений образует правоприменительную практику, которая может быть проверена на соответствие Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Отсюда следует, что запрос Правительства в данной части соответствует критерию допустимости и может быть принят Конституционным судом к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 9, 12, 27, 43, подпунктом б) части первой статьи 50, статьями 56, 78, 84, 85, 117, 118 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Правительства Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, связанной с внесением, рассмотрением и принятием законопроектов, в части принятия Верховным Советом в окончательном чтении законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости после истечения установленных сроков; нерассмотрения на сессии Верховного Совета законопроектов, внесенных Президентом в режиме законодательной необходимости, сроки рассмотрения которых истекли; принятия в течение бюджетного года законов, увеличивающих бюджетные расходы или уменьшающих поступления в бюджет, без согласия Правительства; принятия законов без необходимого финансово-экономического обоснования и прогнозов социально-экономических последствий их принятия; внесения во втором чтении законопроектов поправок, которые меняют их первоначальную концепцию; невнесения в случае необходимости во втором чтении законопроекта поправок в ранее принятые законы; нерассмотрения законодательных инициатив на той сессии Верховного Совета (весенней или осенней) в рамках которых эти инициативы были внесены, ввиду несоответствия критерию допустимости.

2. Принять к рассмотрению запрос Правительства Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики при отклонении законопроектов, внесенных Президентом Приднестровской Молдавской Республики в режиме законодательной необходимости.

3. Назначить судьей-докладчиком по делу №119-312/13 о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики при отклонении законопроектов, внесенных Президентом Приднестровской Молдавской Республики в режиме законодательной необходимости, судью Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики Косинского Вячеслава Николаевича.

4. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 08 – О / 13