О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики, сложившейся при принятии Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики  законодательных актов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики

8 октября 2015 года                                                                                          город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный   суд    Приднестровской    Молдавской    Республики    с    запросом    о проверке конституционности правоприменительной практики принятия Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики законодательных актов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики.

Неконституционность таковой практики усматривается заявителем в том, что республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики принимаются Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики с дефицитом и в отсутствие реальных источников его покрытия по социально защищенным статьям. Позиция Президента Приднестровской Молдавской Республики заключается в следующем.

Республиканский бюджет, включающий в себя доходы и расходы государства и утверждаемый законом, составляет основу государственных финансов. Требования по разработке, рассмотрению и принятию бюджета установлены Законом Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике». Сбалансированность республиканского и местных бюджетов определена в статье 9 названного Закона в качестве главной цели бюджетно-финансовой политики законодательной и исполнительной власти. В этой же правовой норме установлено, что при наличии дефицита бюджета, то есть превышения расходов над доходами, первоочередному финансированию подлежат расходы по социально защищенным статьям, включаемые в бюджет текущих расходов.

24 декабря 2014 года Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принял Законы Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» и «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов». Оба Закона были приняты Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики с необеспеченным дефицитом, без реальных источников финансирования.

Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» принят с необеспеченным дефицитом, в том числе и по социально защищенным статьям, составляющим 1 765 119 100 рублей. Дефицит, не обеспеченный собственными доходами и заимствованиями, - 1 094,43 млн. рублей, в том числе по социально защищенным статьям – 401 млн. рублей.

Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» был принят с дефицитом 154 млн. рублей, также без реальных источников финансирования дефицита.

Несбалансированность доходной и расходной частей бюджета привела к невозможности выполнения государством взятых на себя обязательств по финансовому обеспечению социально защищенных статей, поставила под угрозу выполнение органами государственной власти государственных функций в полном объеме.

По итогам первого полугодия 2015 года существенно снизилась сумма налоговых доходов бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов государства, что повлекло вынужденное финансирование оплаты труда и пенсионных выплат в среднем в размере 70% от начисленных сумм. Поскольку остальные 30 % от начисленных сумм фиксируются как задолженность государства, сумма задолженности по оплате труда по состоянию на 1 июля 2015 года составила 159 млн. рублей, а по пенсиям – 237,7 млн. рублей.

Таким образом, органы исполнительной власти, поставленные в рамки утвержденных Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики бюджетных расходов в республиканском бюджете и бюджете Единого фонда социального страхования на 2015 год, учитывая утвержденные размеры необеспеченного дефицита бюджетов, не могут выполнять в полном объеме свои обязанности по осуществлению государственных функций. По этой причине не могут быть реализованы в полном объеме такие конституционные права граждан, как право на труд и право на вознаграждение за труд, право на социальное вознаграждение в старости, в случае утраты трудоспособности, право на охрану здоровья и другие.

Правительство Приднестровской Молдавской Республики не обладает надлежащими инструментами, способными аккумулировать дополнительные доходы, поскольку таковыми инструментами являются соответствующие законодательные механизмы, установленные законодательными актами, в частности, изменение налоговой и экономической политики.

Вместе с тем, на протяжении ряда лет законодательный орган Приднестровской Молдавской Республики принимает государственный бюджет с дефицитом, в том числе и по социально защищенным статьям, а на 2012 и 2015 годы – без реальных источников финансирования дефицита по социально защищенным статьям.

По мнению заявителя, принятие законодательных актов о бюджетах с дефицитом в отсутствие реальных источников покрытия по социально защищенным статьям образует неконституционную практику, поскольку финансовые законы приняты в нарушение принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписаний, касающихся доходов и расходов государства и относящихся к периоду, на который принимаются данные законы. Это, в свою очередь, ставит под угрозу полноту выполнения органами государственной власти возложенных на них государственных функций и ограничивает реализацию гражданами своих конституционных прав.

На основании изложенного заявитель просит признать не соответствующей Конституции правоприменительную практику, сложившуюся при принятии законодательных актов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики. Кроме того, в запросе содержится требование решить вопрос о конституционности самих норм, утверждающих расходы и доходы бюджетов в части их несбалансированности.

2. Рассматривая вопрос о возможности принятия к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, связанной с принятием законопроектов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики, Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики надлежит прежде всего установить наличие предмета обращения и подведомственность Конституционному суду вопроса, поставленного в обращении.

Сбалансированность доходной и расходной частей бюджета является обязательным условием функционирования бюджетной системы государства. В действующем бюджетном законодательстве Приднестровской Молдавской Республики сбалансированность республиканского и местного бюджетов определяется как главная цель бюджетно-финансовой политики законодательной и исполнительной ветвей власти.

Как принцип бюджетной системы, сбалансированность означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита.

С экономической точки зрения под бюджетной сбалансированностью  понимают экономический параметр размера, динамики и структуры соотношения объемов доходов и расходов бюджета, который может быть нулевым (при сбалансированном бюджете), положительным (при профицитном бюджете) и отрицательным (при дефицитном бюджете).

В науке бюджетного права сбалансированность бюджетной системы определяется как совокупность законодательно урегулированных экономических отношений, возникающих между субъектами межбюджетных отношений, по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов, с целью достижения оптимального соотношения основных характеристик бюджета, а также проведения взвешенной государственной политики, направленной на поддержание финансовой стабильности и устойчивого макроэкономического развития государства. Утверждение бюджета с дефицитом допускается в случае наличия обоснованных источников финансирования дефицита бюджета.

Поскольку сбалансированность бюджетной системы государства – не только принцип ее построения, но и главная цель участников формирования проекта бюджета, к её достижению следует стремиться при решении любых бюджетных вопросов.

Признавая обоснованность доводов запроса о необходимости соблюдения принципа сбалансированности при принятии законодательных актов о бюджетах, Конституционный суд, вместе с тем, не усматривает достаточных оснований для принятия обращения к рассмотрению ввиду отсутствия предмета рассмотрения и неподведомственности Конституционному суду вопросов, поставленных в обращении.

3. Рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики относится к полномочиям Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, определенным Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики». Вместе с тем, действующее законодательство не дает определения понятию «правоприменительная практика». Трактуя ранее понятие «правоприменительная практика», в Определении от 2 апреля 2013 года № 04-О/13 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики исходил из того, что таковая практика образуется в результате применения норм права (или правоприменительной деятельности).

Определение понятия правоприменительной деятельности содержится в  подпункте е) статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии с данной правовой нормой правоприменительная деятельность (применение права) – «это осуществляемая в установленных действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики формах деятельность компетентных органов государственной власти и управления по реализации норм права и вынесению индивидуальных правовых актов, обязательных для лица или лиц, которым они адресованы». По мнению Конституционного суда, достаточная совокупность таких индивидуальных правовых актов и образует правоприменительную практику, конституционность которой может быть оспорена.

Законодательный процесс представляет собой сложную неоднородную систему организационных действий (процедур, стадий), результатом которых является создание закона, обладающего силой правового акта единой государственной власти (Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 8 июня 2010 года № 02-П/10). Оценивая правовую природу деятельности единственного законодательного органа по подготовке и принятию правовых актов, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики ранее признал, что она имеет правотворческий, а не правоприменительный характер (Определение от 6 июня 2013 года № 08-О/13). Такой вывод Суда был основан на ранее высказанных правовых позициях, а также на законодательном определении правотворческой деятельности. В соответствии с подпунктом г) статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» «правотворчество (правотворческая деятельность) – это урегулированная действующим законодательством деятельность органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу правовых актов по вопросам, относящихся к их ведению».

В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики является единственным законодательным органом (пункт 1 статьи 67), который правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией Приднестровской Молдавской Республики к законодательному регулированию (пункт 1 статьи 70), в том числе принимать бюджет (пункт 2 статьи 70).

Подготовка и принятие Законов Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» и «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» соответствует конституционно закрепленным полномочиям Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Из этого следует, что деятельность Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по подготовке и принятию названных Законов является по своей природе именно правотворческой, формирующей нормы права и его систему. Таковая деятельность органа законодательной власти не образует правоприменительную практику, которая могла бы быть предметом рассмотрения Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Сами принимаемые органом законодательной власти законы не могут рассматриваться в качестве индивидуальных правовых актов, совокупность которых образует правоприменительную практику.

Поскольку деятельность Верховного Совета по принятию утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования законов, оспариваемая заявителем, правоприменительную практику не образует, данный запрос ввиду отсутствия предмета рассмотрения не является допустимым. Данное обстоятельство в соответствии с подпунктом б) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению.

По существу заявителем оспаривается не конституционность правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, а конституционность правотворческой деятельности самого законодательного органа. Между тем Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с подпунктом д) пункта 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики обладает правомочием разрешать дела о конституционности деятельности лишь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в части принимаемых ими решений и правовых актов.

4. Проверка практики принятия законов о бюджетах в аспекте  запроса потребовала бы  разрешения вопросов, находящихся вне сферы права и выходящих за пределы компетенции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Анализ основных характеристик бюджета, к которым относятся общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит бюджета, а также установление наличия (отсутствия) источников покрытия дефицита и реальности таких источников, означал бы оценку финансово-экономической обоснованности самих Законов с учетом, в том числе, макроэкономических показателей развития Приднестровской Молдавской Республики.

По смыслу статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и статьи 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» разрешение таковых вопросов не относится к полномочиям Конституционного суда, который призван решать исключительно вопросы права.

Принимая решение об отказе в принятии запроса к рассмотрению, Конституционный суд считает необходимым указать на недопустимость нарушений требований Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики по порядку рассмотрения и принятия законов, в том числе законов о бюджетах на соответствующий период. Статья 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определяет обязанность органов государственной власти, в том числе Верховного Совета, использовать в своей нормотворческой деятельности все необходимые меры, обеспечивающие соблюдение Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики.

В силу возложенных на него конституционных полномочий по рассмотрению и разрешению всех вопросов, отнесенных Конституцией к законодательному регулированию, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики должен неукоснительно соблюдать требования Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики к процедуре законотворчества, что вытекает из принципа верховенства Конституции Приднестровской Молдавской Республики и из задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов.

Оспаривая конституционность правоприменительной практики принятия законодательных актов, утверждающих республиканских бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования, заявитель одновременно просит  решить вопрос о конституционности самих  норм, утверждающих расходы и доходы бюджетов в части их несбалансированности.

В данной части запрос главы государства не соответствует общим требованиям к обращению, установленным статьей 44 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики». В частности, в запросе не конкретизированы нормы законодательных актов, которые, по мнению заявителя, являются неконституционными, не приведена позиция по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылками на соответствующие нормы Конституции. При этом важно отметить, что дело о соответствии правового акта либо его отдельных положений Конституции не может быть рассмотрено в процедуре проверки конституционности правоприменительной практики (глава 17 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»). Рассмотрение такого дела  возможно лишь на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности правовых актов (глава 10 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»).

В случае, если конкретный подписанный и обнародованный закон не соответствует, по мнению Президента Приднестровской Молдавской Республики, Конституции, глава государства обладает правом обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке его конституционности по основаниям, предусмотренным статьей 92 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики».

В соответствии с подпунктом а) части первой статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» в случае, если разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь подпунктами а), б) части первой статьи 50, статьями 78, 85, 117, 118 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики, сложившейся при принятии Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики законодательных актов, утверждающих республиканский бюджет и бюджет Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики, ввиду несоответствия требованиям Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики».

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 13-О/15