О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

о прекращении производства по делу № 140-357/15 о проверке конституционности отдельных правовых актов, принятых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики до рассмотрения и принятия решения в отношении законопроектов, внесенных Президентом Приднестровской Молдавской Республики в режиме законодательной необходимости

25 февраля 2016 года                                                                                          город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом, предметом которого является проверка конституционности отдельных правовых актов, принятых Верховным Советом до рассмотрения и принятия решения в отношении законопроектов, внесенных главой государства в режиме законодательной необходимости.

В запросе утверждается, что в период 2014-2015 годов Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принял ряд Законов и Постановлений с нарушением требований  пункта 2  статьи 72 Конституции  Приднестровской  Молдавской Республики. В соответствии с данной нормой Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе ввести режим законодательной необходимости при рассмотрении наиболее важных законодательных актов, требующих рассмотрения и принятия их Верховным Советом в кратчайшие сроки. При введении такого режима Верховный Совет обязан приостановить рассмотрение иных законопроектов, кроме законопроекта, внесенного в режиме законодательной необходимости. Законопроект, внесенный Президентом в режиме законодательной необходимости, должен быть рассмотрен и принят либо отклонен в установленном порядке на заседаниях сессии Верховного Совета в согласованные с Президентом сроки.

По мнению заявителя, перечисленные в запросе Законы и Постановления Верховного Совета не соответствуют Конституции Приднестровской Молдавской Республики, поскольку были приняты до рассмотрения и принятия решения в отношении следующих законопроектов, внесенных Президентом в режиме законодательной необходимости:

- «О противодействии коррупции» (внесен 28 сентября 2011 года);

- «О платежной системе Приднестровской Молдавской Республики» (внесен 28 ноября 2013 года);

- «О центральном банке Приднестровской Молдавской Республики» (внесен 29 ноября 2013 года);

- «О банках и банковской деятельности» (внесен 29 ноября 2013 года);

- «О защите конкуренции в Приднестровской Молдавской Республике» (внесен 7 апреля 2015 года);

- «О естественных монополиях» (внесен 7 апреля 2015 года);

- «О внесении изменения и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внутренней торговле» (внесен 7 апреля 2015 года);

- «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях» (внесен 7 апреля 2015 года);

- «О внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики      «О валютном регулировании и валютном контроле» (внесен 1 июля 2015 года).

Вопреки конституционному требованию перечисленные законопроекты, внесенные в режиме законодательной необходимости, к моменту обращения заявителя в Конституционный суд не рассмотрены, решения об их принятии либо отклонении на заседаниях сессий Верховного Совета не приняты. В то же время Верховный Совет в нарушение требования пункта 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики не приостановил рассмотрение иных законопроектов, внесенных в обычном порядке, и в период 2014-2015 годов принял ряд правовых актов. Это Законы Приднестровской Молдавской Республики:

- от 24 апреля 2014 года № 91-ЗИ-V «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 2 апреля 2014 года);

- от 30 июня 2015 года № 104-ЗИ-V «О внесении изменения в Трудовой кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 3 июня 2015 года);

- от 10 ноября 2014 года № 175-ЗИ-V «О внесении изменения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 22 октября 2014 года);

- от 4 декабря 2014 года № 196-ЗИ-V «О внесении изменения в Трудовой кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 19 ноября 2014 года);

- от 1 июля 2015 года № 109-ЗИД-V «О внесении изменений и дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О погребении и похоронном деле» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 3 июня 2015 года);

- от 23 декабря 2014 года  № 215-ЗИ-V «О внесении изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О дошкольном образовании» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 3 декабря 2014 года);

- от 14 июля 2014 года № 134-ЗД-V «О внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 25 июня 2014 года);

- от 31 октября 2014 года № 160-ЗД-V «О внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О недвижимых объектах культурного наследия» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 8 октября 2014 года);

- от 31 октября 2014 года № 161-ЗИ-V «О внесении изменений в Земельный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (принят Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 8 октября 2014 года),

а также Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики:

- от 23 мая 2014 года № 2689 «О толковании понятия «члены семьи», используемого в контекстах подпунктов р), с) пункта 1 статьи 10, подпунктов к), л) пункта 1 статьи 11, подпункта з) статьи 14 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О социальной защите ветеранов войны»;

- от 10 декабря 2014 года № 3088 «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики»;

- от 8 июля 2015 года № 3504 «Об утверждении штатных расписаний работников городских (районных) Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год».

Заявитель полагает, что перечисленные правовые акты приняты с нарушением конституционно установленной процедуры, а поэтому просит признать их не соответствующими пункту 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. В судебном заседании представитель Президента Приднестровской Молдавской Республики поддержал доводы запроса и просил признать оспариваемые правовые акты не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики по порядку принятия.

Представитель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в судебном заседании оценил доводы запроса как необоснованные, а оспариваемые правовые акты как соответствующие Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Суть правовой позиции Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики заключается в следующем.

Пункт 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики допускает возможность введения режима законодательной необходимости исключительно при рассмотрении наиболее важных законодательных актов. Перечисленные в запросе законопроекты были внесены в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в режиме законодательной необходимости в период с 2011 года по 2015 год. Однако приведенный в запросе перечень законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, не является исчерпывающим. Всего Президент Приднестровской Молдавской Республики с 2011 года внес в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики 281 законопроект в режиме законодательной необходимости, что составляет 57,7 % от числа всех внесенных им законопроектов. Тем самым, по мнению представителя Верховного Совета, был искажен вытекающий из пункта 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики принцип исключительности режима законодательной необходимости.

Такое количество законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, на практике может привести к блокированию законодательной функции Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, поскольку последний вынужден будет приостанавливать рассмотрение иных законопроектов, кроме внесенных в режиме законодательной необходимости. При этом очередность рассмотрения самих законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости и находящихся на рассмотрении одновременно, остается не урегулированной.

Кроме того, количество правовых актов, принятых с 2011 года до рассмотрения внесенных в режиме законодательной необходимости законопроектов, не ограничивается только теми, которые избирательно оспаривает заявитель. По тем же основаниям, которые приведены в запросе, может быть поставлена под сомнения легитимность всего законодательного массива более чем за пять лет, в том числе конституционность наиболее важных правовых актов. Во избежание подобных негативных последствий правоприменительная практика Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики основывается на приоритете рассмотрения «режимных» законопроектов, а также нераспространении на них сроков рассмотрения, предусмотренных Регламентом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Такая практика не вызывала возражений и у Президента Приднестровской Молдавской Республики, который ранее подписывал и обнародовал законодательные акты, принятые до рассмотрения «режимных» законопроектов.

Также представитель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в судебном заседании просил прекратить производство по делу в части проверки конституционности Постановлений Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 10 декабря 2014 года № 3088 «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики» и от 8 июля 2015 года № 3504 «Об утверждении штатных расписаний работников городских (районных) Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики на 2016 год», поскольку ранее Конституционный суд отказал в принятии к рассмотрению запросов о проверке конституционности названных правовых актов.

3. Определяя предмет рассмотрения, Конституционный суд полагает, что производство по делу в части проверки конституционности Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 10 декабря 2014 года № 3088 «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики» подлежит прекращению ввиду того, что разрешение данного вопроса Конституционному суду не подведомственно.

Ранее Конституционный суд, исследовав правовую природу названного Постановления, пришел к выводу, что оно имеет ненормативный характер, а поэтому не относится к числу актов, которые могут проверяться Конституционным судом на соответствие Конституции Приднестровской Молдавской Республики (Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 1 октября 2015 года № 11-О/15). Это означает, что проверка конституционности Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 10 декабря 2014 года № 3088 «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики» по любому из оснований статьи 92 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» исключается, в том числе и по порядку его принятия.

4. Исследовав доводы сторон, предоставленные документы, Конституционный суд констатирует, что в ходе судебного заседания по настоящему делу выявлены основания к отказу в принятии обращения Президента Приднестровской Молдавской Республики к рассмотрению. В силу требования статьи 75 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» данное обстоятельство влечет прекращение производства по делу в целом.

По мнению Конституционного суда, проверка конституционности перечисленных в запросе правовых актов по порядку их принятия, одновременно означала бы и проверку конституционности  нормы, которая устанавливает этот порядок. Между тем в запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики данная норма не оспаривается.

В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 69 Конституции Приднестровской Молдавской Республики порядок образования и деятельность Верховного Совета определяются Регламентом Верховного Совета. В данном законодательном акте объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. Конституционные нормы о статусе Верховного Совета и порядке его деятельности обусловливают необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Верховного Совета соответствующих процедур принятия им решений, в том числе процедуры рассмотрения и принятия либо отклонения законопроектов. Согласно правой позиции Конституционного суда, наличие таких процедур является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции порядка принятия законов, и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов (Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 8 июня 2010 года № 02-П/10).

Как следует из пункта 1 статьи 33 Регламента Верховного Совета, законопроекты рассматриваются в пленарных заседаниях сессии Верховного Совета. Этому предшествует подготовка пленарного заседания, которая включает формирование повестки дня предстоящего пленарного заседания (статья 34 Регламента Верховного Совета). Сформированная и утвержденная большинством голосов депутатов повестка дня пленарного заседания предопределяет последовательность рассмотрения включенных в нее вопросов.

Очередность рассмотрения различных законопроектов в пленарном заседании также предопределена статьей 34 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики. Данная норма устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом в режиме законодательной необходимости, включаются в повестку дня после проектов конституционных законов. Далее в повестку дня включаются законы, отклоненные Президентом и направленные в Верховный Совет на повторное рассмотрение, а затем иные законопроекты.

Как пояснил представитель Верховного Совета в судебном заседании, формирование повестки дня очередного пленарного заседания законодательного органа осуществляется именно в соответствии с требованиями статьи 34 Регламента Верховного Совета. В свою очередь, рассмотрение и принятие либо отклонение законопроектов происходит в последовательности, утвержденной повесткой дня пленарного заседания.

Данное пояснение подтверждается исследованными Судом документами, например материалами 3-го заседания VIII сессии Верховного Совета пятого созыва. Рассмотрение законопроектов в указанном заседании 24 сентября 2014 года осуществлялось в соответствии с повесткой дня в следующей последовательности.

Первый вопрос – проект Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О приостановлении действия ряда положений некоторых Конституционных законов Приднестровской Молдавской Республики». Второй, третий, четвертый и пятый вопросы – поочередное рассмотрение четырех различных законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости. Последующие вопросы повестки дня – рассмотрение иных законопроектов и проекта постановления Верховного Совета (о толковании закона).

Таким образом, статья 34 Регламента Верховного Совета закрепляет порядок рассмотрения законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости, отличный от того, который установлен пунктом 2 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Вместе с тем, формирование повестки дня пленарного заседания и рассмотрение законопроектов в деятельности Верховного Совета осуществляется именно в соответствии с положениями статьи 34 Регламента Верховного Совета, которые не предусматривают приостановление рассмотрения иных законопроектов, как и первоочередность рассмотрения законопроектов, внесенных в режиме законодательной необходимости. В том числе, в описанном порядке были рассмотрены и приняты правовые акты, конституционность которых оспаривается в запросе главы государства.

Отсюда следует, что проверка конституционности оспариваемых правовых актов по порядку их принятия фактически означала бы проверку конституционности статьи 34 Регламента Верховного Совета, в то время как данная норма заявителем по настоящему делу не оспаривается.

Таким образом, запрос Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правовых актов, перечисленных в пункте 1 настоящего Определения, по порядку принятия с точки зрения их соответствия требованиям статьи 72 (пункт 2) Конституции Приднестровской Молдавской Республики, по смыслу подпункта б) части первой статьи 50, статьи 75, части третьей статьи 80 и статьи 85 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не может быть признан допустимым, а производство по делу подлежит прекращению.

5. Принимая решение о прекращении производства по делу, Конституционный суд считает необходимым указать на недопустимость нарушений требований Конституции и Регламента Верховного Совета по порядку внесения, рассмотрения и принятия законопроектов. Статья 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определяет обязанность органов государственной власти, в том числе Верховного Совета, использовать в своей нормотворческой деятельности все необходимые меры, обеспечивающие соблюдение Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики. Верховный Совет является единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. В силу возложенных на него конституционных полномочий по рассмотрению и разрешению всех вопросов, отнесенных Конституцией к законодательному регулированию, Верховный Совет должен неукоснительно соблюдать требования Конституции и законов, процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроектов, принимать все необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса. Однако, по мнению Суда, признание оспариваемых правовых актов не соответствующими Конституции по порядку их принятия в связи с неисполнением положений пункта 2 статьи 72 Конституции давало бы возможность поставить под сомнение конституционность большинства правовых актов, принятых Верховным Советом с момента введения института режима законодательной необходимости. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства, каковыми являются защита конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, неисполнение конституционного требования, обязывающего приостановить рассмотрение иных законопроектов, кроме внесенного в режиме законодательной необходимости, не ограничивается только случаями принятия оспариваемых правовых актов. Принятие иных законов до рассмотрения законопроектов, внесенных Президентом в режиме законодательной необходимости, сложилось в устойчивую практику Верховного Совета при принятии им правовых актов. Проверка конституционности такой практики может быть осуществлена в процедуре главы 17 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» на основании запроса, соответствующего критериям допустимости. В силу статьи 119 названного Закона правоприменительная практика в случае признания ее неконституционной подлежит прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктами а), б) части первой статьи 50, статьями 75, 78, 80, 84 и 85 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Прекратить производство по делу в части проверки конституционности Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 10 декабря 2014 года № 3088 «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики» по порядку принятия ввиду неподведомственности Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики вопроса, поставленного в обращении.

2. Прекратить производство по делу № 140-357/15 о проверке конституционности отдельных правовых актов, принятых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики до рассмотрения и принятия решения в отношении законопроектов, внесенных Президентом Приднестровской Молдавской Республики в режиме законодательной необходимости, поскольку запрос в соответствии с Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» не является допустимым.

3. Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 03-О/16