О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

об отказе в принятии к рассмотрению обращения Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности подпункта 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55, подпункта г) пункта 5 статьи 55, подпункта г) пункта 3 статьи 101, статьи 108, пункта 1 статьи 116 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики

17 мая 2016 года                                                                                                  город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом, предметом которого является проверка конституционности подпункта 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55, подпункта г) пункта 5 статьи 55, подпункта г) пункта 3 статьи 101, статьи 108, пункта 1 статьи 116 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики предусматривают не свойственное Верховному Совету полномочие  на проведение «депутатского расследования», закрепляя его как один из видов контрольной деятельности Верховного Совета.

Как указано в запросе, каждый из органов государственной власти наделяется контрольными функциями в пределах полномочий, предоставленных Конституцией и законом (часть вторая пункта 2 статьи 55 Конституции). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики как представительный и единственный законодательный орган государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (часть первая пункта 1 статьи 67 Конституции) правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией Приднестровской Молдавской Республики к законодательному регулированию и к выполнению его контрольных функций (пункт 1 статьи 70 Конституции). Следовательно, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики наделяется контрольными функциями исключительно в тех объемах полномочий и видах, которые установлены Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.

Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики наделен рядом контрольных функций, закрепленных в пункте 4 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Указанная норма Конституции Приднестровской Молдавской Республики  предусматривает определенные виды реализации контрольных функций законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, при этом такой вид контрольной функции, как «депутатское расследование», предусмотрен уже на уровне Закона Приднестровской Молдавской Республики «О регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики».

В запросе указано, что расследование представляет собой деятельность, осуществляемую в результате реакции на совершенное правонарушение со стороны компетентных органов государства, реализующих правоприменительные функции, направленную на познание совершенного правонарушения путем сбора, сопоставления, уяснения фактов, имеющих значение для дела, закрепления их в процессуальной форме в соответствии с требованиями законодательства, установление фактических обстоятельств дела в точном соответствии с действительностью на основе всестороннего, полного и объективного исследования с целью подготовки фактического основания для принятия правоприменительного решения.

Заявитель считает, что Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики как представительный и единственный законодательный орган государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, закрепляя за собой в качестве контрольной функции такой вид, как «депутатское расследование», фактически выполняет функции исполнительных органов власти (поскольку расследование может завершиться применением мер государственного принуждения, что также не входит в компетенцию законодательного органа государственной власти), то есть выходит за пределы объема своих полномочий, что свидетельствует о несоответствии оспариваемых норм статье 6, пункту 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

На основании изложенного Президент Приднестровской Молдавской Республики просит рассмотреть вопрос о проверке конституционности подпункта 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55, подпункта г) пункта 5 статьи 55, подпункта г) пункта 3 статьи 101, статьи 108, пункта 1 статьи 116 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.

2. Изучив направленный в адрес Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики запрос, Суд полагает, что он не может быть принят к рассмотрению, поскольку оспариваемые заявителем нормы имеют процедурные значения, регулируют общие вопросы проведения Верховным Советом депутатского расследования и не раскрывают реальные полномочия комиссии по депутатскому расследованию.

В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 69 Конституции Приднестровской Молдавской Республики порядок деятельности Верховного Совета определяется Регламентом Верховного Совета, который определяет организационное устройство Верховного Совета, полномочия его органов и должностных лиц, формы, методы, порядок деятельности Верховного Совета и его органов, а также взаимодействия с другими органами государственной власти и управления.

В статье 55 Регламента Верховного Совета закреплены нормы голосов для принятия решения Верховным Советом. Так, оспариваемым заявителем подпунктом 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55 Регламента установлено, что постановления Верховного Совета о назначении депутатского расследования и об утверждении заключения специальной комиссии по основаниям, предусмотренным в статье 108 Регламента, принимаются при наличии кворума квалифицированным большинством голосов от установленного числа депутатов Верховного Совета (двумя третями голосов – не менее чем 29).

Согласно подпункту г) пункта 5 статьи 55 Регламента инициатива о назначении депутатского расследования выдвигается меньшинством в 1/3 голосов установленного числа депутатов (не менее чем 15 голосами).

Статья 101 Регламента, определяя предмет и формы контрольной деятельности Верховного Совета, устанавливает, что Верховный Совет непосредственно, а также через создаваемые контрольные органы, осуществляет контроль за исполнением принятых Верховным Советом законодательных актов, исполнением бюджета и распоряжением (в части отчуждения) объектами государственной собственности (пункт 1). При этом контрольная деятельность Верховного Совета осуществляется в порядке реализации контрольных функций Верховного Совета, предусмотренных пунктом 4 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики (пункт 2).

Оспариваемая заявителем норма подпункта г) пункта 3 статьи 101 Регламента устанавливает, что Верховный Совет осуществляет контрольную деятельность, в том числе и в форме депутатских расследований.

В статье 108 Регламента Верховного Совета закреплен порядок проведения депутатского расследования. В пункте 1 названной статьи указано, по чьей инициативе и каким количеством голосов принимается решение о назначении депутатского расследования.

Основания для назначения депутатского расследования определены в пункте 2 оспариваемой статьи. Для проведения депутатского расследования назначается специальная комиссия по расследованию из числа депутатов Верховного Совета (пункт 3). Результатом расследования является мотивированное заключение специальной комиссии, которое доводится до сведения Верховного Совета и утверждается постановлением (пункт 4).

В статье 116 Регламента Верховного Совета закреплен порядок вынесения представления Председателю Правительства в отношении членов Правительства о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении ими своих обязанностей. При этом оспариваемым заявителем пунктом 1 статьи 116 Регламента определено, что Верховный Совет рассматривает предложение о вынесении представления Председателю Правительства в отношении членов Правительства о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении ими своих обязанностей, в том числе по результатам проведения депутатского расследования.

Из приведенного выше анализа оспариваемых в запросе норм следует, что они регулируют общие вопросы и процедурные правила проведения Верховным Советом депутатского расследования. В данной ситуации, рассматривая запрос Президента по существу, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики должен был бы проверить конституционность общих положений в отрыве от конкретизирующих их норм, определяющих цели и принципы депутатского расследования, предмет депутатского расследования, что подлежит и что не подлежит депутатскому расследованию, основания для его возбуждения, права комиссии, обязанности и права должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в депутатском расследовании, организационные формы депутатского расследования и основные положения, касающиеся процедуры его проведения, содержания итогового доклада и выводов комиссии. Конституционный суд полагает, что такая проверка была бы фактически беспредметной и основанной не на анализе норм, раскрывающих реальные полномочия комиссии по депутатскому расследованию, а на предположениях и гипотезах, и поэтому недопустима.

3. В отношении самого института депутатского расследования, который упоминается в оспариваемых нормах, Верховным Советом разработан и принят в первом чтении пакет проектов Законов Приднестровской Молдавской Республики: «О парламентском расследовании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» (Постановление Верховного Совета от 20 апреля 2016 года № 286), «О внесении дополнения в Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» (Постановление Верховного Совета от 20 апреля 2016 года №287), «О внесении изменений и дополнения в Регламент Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» (Постановление Верховного Совета от 20 апреля 2016 года № 288), «О внесении дополнения в Уголовный кодекс Приднестровской Молдавской Республики» (Постановление Верховного Совета от 20 апреля 2016 года № 289), «О внесении дополнений в Кодекс Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях» (Постановление Верховного Совета от 20 апреля 2016 года № 290). При принятии законопроектов в первом чтении Верховным Советом утверждены основные положения и концепция законопроектов, которая не может быть изменена поправками к законопроектам (часть третья пункта 1 статьи 71 Регламента Верховного Совета). 

Целью принятия данных законопроектов является закрепление на законодательном уровне института парламентского расследования как одной из основных форм реализации Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики своих контрольных функций, предусмотренных пунктом 4 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. 

Проектом закона Приднестровской Молдавской Республики «О парламентском расследовании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» предлагается на законодательном уровне определить предмет парламентского расследования, основания для его возбуждения, организационные формы парламентского расследования и основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.

Основной целью законопроекта заявлено обеспечение возможности реализации и защиты прав и интересов граждан республики через систему представительной власти с максимальной информационной открытостью.

Для расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, предлагается создание комиссии Верховного Совета, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе, который утверждается Верховным Советом, направляется Президенту и Правительству Приднестровской Молдавской Республики, в необходимых случаях – следственным органам и органам прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики, а также публикуется в печатных и электронных средствах массовой информации.

В итоговом докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия которых носили неудовлетворительный характер.

Как следует из проекта закона и обоснования к нему, парламентское расследование, исходя из конституционно оговоренных принципов разделения властей в Приднестровской Молдавской Республики и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ни в коей мере не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство. В данном аспекте парламентское расследование является специфической разновидностью юридических производств, отличной от расследований по уголовным делам, осуществляемых правоохранительными структурами. По итогам парламентского расследования принимается решение, не имеющее уголовно-правового значения, а лишь констатирующее имевшее место нарушение закона, и при необходимости соответствующие материалы передаются для принятия решения органам прокуратуры или иным уполномоченным органам государственной власти. Проектом закона предусмотрено также, что парламентскому расследованию не подлежат деятельность суда по осуществлению правосудия и деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

При этом следует отметить, что проектом закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнения в Регламент Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» вносятся изменения и дополнения в оспариваемые заявителем нормы Регламента Верховного Совета. Так, проектом закона предлагается:

- подпункт 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55 исключить;

- в подпункте г) пункта 5 статьи 55 слова «о назначении депутатского расследования или» исключить;

- в подпункте г) пункта 3 статьи 101 слово «депутатских» заменить словом «парламентских»;

- статью 108 изложить в следующей редакции:

«Порядок проведения парламентского расследования регламентируется законом о парламентском расследовании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики»;

- в пункте 1 статьи 116 слово «депутатского» заменить словом «парламентского».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики полагает, что решение Суда по запросу Президента Приднестровской Молдавской Республики может повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение при принятии Закона Приднестровской Молдавской Республики «О парламентском расследовании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» и Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнения в Регламент Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики». Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, однако, не может выступать участником законотворческого процесса.

При этих обстоятельствах, с учетом стадии законодательного процесса, в которой находится проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О парламентском расследовании Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики», рассмотрение по существу вопроса о проверке конституционности оспариваемых норм в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным нормоконтролем. Однако по смыслу статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и статьей 43, 90-93 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в законную силу. Следовательно, запрос Президента Приднестровской Молдавской Республики не является допустимым. Вместе с тем это не исключает возможность последующего обращения в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о проверке конституционности соответствующих законоположений после вступления их в силу.

При таких обстоятельствах запрос Президента Приднестровской Молдавской Республики не может рассматриваться как соответствующий критериям допустимости.

Руководствуясь подпунктом б) части первой статьи 50, статьями 78, 84, 85 , 90, 91 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности подпункта 5) подпункта б) пункта 1 статьи 55, подпункта г) пункта 5 статьи 55, подпункта г) пункта 3 статьи 101, статьи 108, пункта 1 статьи 116 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики ввиду его несоответствия критериям допустимости.

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 08-О/16