О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики

1 сентября 2016 года                                                                                          город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд с запросом, предметом которого является проверка конституционности правоприменительной практики Верховного Совета, сложившейся при даче поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики. По мнению Президента Приднестровской Молдавской Республики, полномочия Счетной палаты, образованной для реализации контрольных функций Верховного Совета, ограничены нормами закона и полномочиями самого законодательного органа.

Заявитель признает, что предметом экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты может быть деятельность унитарных предприятий по использованию государственных средств и государственной собственности, поскольку все имущество этих коммерческих организаций находится в собственности Приднестровской Молдавской Республики или ее административно-территориальных единиц. Заявитель допускает также проведение Счетной палатой соответствующих мероприятий по контролю использования государственных финансовых средств и государственной собственности некоммерческими организациями в форме учреждений, собственниками которых является государство, муниципальное образование.

Вместе с тем, как полагает заявитель, контрольные полномочия Счетной палаты не могут осуществляться в отношении негосударственных (частных) финансовых средств и негосударственной (частной) собственности в области непубличных финансов, не имеющих отношений ни с государственной собственностью, ни с обязательствами бюджета. Это, по мнению заявителя, вытекает из статуса Счетной палаты, которая образована для контроля за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности. Исходя из такой позиции, Президент утверждает, что принятие Верховным Советом Постановлений, поручающих Счетной палате провести контрольные мероприятия в отношении ряда коммерческих и некоммерческих организаций, выходит за рамки закона и полномочий самого Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.

В запросе главы государства перечислены коммерческие и некоммерческие организации, в отношении которых Верховный Совет в 2016 году поручил Счетной палате осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия. Как указывает заявитель, это ряд обществ с ограниченной ответственностью, открытых акционерных обществ, закрытых акционерных обществ, в которых доля государственного участия частичная, либо вообще отсутствует, или учредителем которых государство не является. Государство в лице органов государственной власти не является учредителем и некоммерческой организации «Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики», в отношении которой Верховный Совет также поручил Счетной палате осуществить экспертно-аналитические и контрольные мероприятия.

Заявитель полагает, что контроль юридических лиц без государственной собственности возможен лишь уполномоченными органами в рамках действующего механизма государственного контроля (Закон Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)»).

Анализируя Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 27 января 2016 года № 61, от 27 января 2016 года № 62, от 2 марта 2016 года № 169, от 3 февраля 2016 года № 102, от 13 апреля 2016 года № 277, от 6 апреля 2016 года № 251, заявитель приходит к выводу о наличии сложившейся правоприменительной практики дачи Счетной палате поручений, которые наделяют ее правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности. По мнению заявителя, такая практика выходит за рамки контрольных полномочий, предоставленных Верховному Совету, и противоречит статье 6, пункту 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Предоставление Верховному Совету, а также его контрольным органам функций исполнительных, правоохранительных и судебных органов государственной власти нарушает принцип самостоятельности органов государственной власти, являющийся основой конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики.

2. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет как орган государственной власти наделяется контрольными функциями в пределах полномочий, предоставленных Конституцией и законом (часть вторая пункта 2 статьи 55) и правомочен рассматривать и разрешать все вопросы, отнесенные Конституцией к выполнению его контрольных функций (пункт 1 статьи 70).

Контрольные функции Верховного Совета определяются в том числе положениями статей 67 (пункт 1), 70 (подпункт б) пункта 2), 76-5 (подпункт а) пункта 1), 97 (пункты 1, 2) Конституции Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с перечисленными нормами Верховный Совет принимает бюджет, включающий все доходы и расходы государства, и контролирует его исполнение.

Контроль Верховного Совета за исполнением бюджета является одним из необходимых его полномочий, неотъемлемой конституционной формой осуществления государственной власти представительным и единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Парламентский контроль за исполнением бюджета является также существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах верховенства права и разделения властей (статьи 1, 2, 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

В соответствии со статьей 74 Конституции Приднестровской Молдавской Республики для реализации своих контрольных функций Верховный Совет вправе образовывать необходимые для этого органы, организация и порядок деятельности которых устанавливается законодательным актом.

Как следует из данной конституционной нормы, выбор форм и порядка деятельности такого контрольного органа, установление его конкретных полномочий является прерогативой законодательного органа. Однако полномочия контрольного органа должны устанавливаться не произвольно, а в соответствии с такими конституционно значимыми принципами финансовой контрольной деятельности, как законность, объективность, независимость и гласность. Это следует из публично-правовой потребности в обеспечении наиболее рационального и эффективного использования бюджетных средств. При этом правовое регулирование деятельности постоянно действующего органа парламентского контроля должно обеспечивать реальные возможности осуществления предварительного, текущего и последующего финансово-бюджетного контроля.

Вместе с тем орган, образованный для реализации контрольных функций Верховного Совета, не может быть наделен такими полномочиями, как, например, возбуждение уголовных дел или привлечение к административной ответственности. Это превратило бы его в контролирующий орган, входящий в систему органов исполнительной власти.

3. В настоящее время органом, образованным Верховным Советом для реализации его контрольных функций, является Счетная палата Приднестровской Молдавской Республики. Конкретные полномочия, порядок и формы деятельности этого контрольного органа определяются Законом Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики».

В соответствии с данным Законом Счетная палата является постоянно действующим органом государственного контроля, образуемым Верховным Советом для контроля за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных средств и государственной собственности (статья 1).

В качестве задач, стоящих перед Счетной палатой, статья 2 названного Закона закрепляет в том числе организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению (пункт 2); определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной и муниципальной собственности (пункт 4); контроль за законностью и своевременностью движения средств консолидированного (государственного) бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в центральном банке государства, уполномоченных банках (пункт 8).

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Приднестровской Молдавской Республике, государственные внебюджетные фонды, должностных лиц органов государственной власти и управления, центральный банк государства и иные уполномоченные банки, а также на предприятия и организации независимо от форм собственности, в части использования бюджетных средств (пункты 3, 4, 5 статьи 5, пункт 2 статьи 6).

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из консолидированного (государственного) бюджета, государственных внебюджетных фондов или используют государственную или муниципальную собственность, либо управляют ею (пункт 17 статьи 6).

Таким образом, утверждение, что поручения Счетной палате провести контрольные мероприятий в отношении коммерческих и некоммерческих организаций выходят за рамки закона, не соответствует действительности. Как следует из содержания приведенных норм, при наличии установленных законом оснований контрольные мероприятия Счетной палаты могут быть проведены и в отношении коммерческих предприятий, и в отношении некоммерческих организаций. На деятельность негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием средств из консолидированного (государственного) бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием государственной или муниципальной собственности, либо управлением ею.

В запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики оспаривается конституционность правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики поручений, которые наделяют ее правом проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности. Однако, как следует из изложенного выше, таким правом Счетная палата наделена не на основании Постановлений Верховного Совета, а в силу установлений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики». Таким образом, оценка конституционности правоприменительной практики Верховного Совета при даче поручений Счетной палате будет означать также и оценку конституционности положений Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики», на которых эта деятельность основана, в то время как они заявителем не оспариваются.

4. В запросе заявителя фактически оспаривается не конституционность, а законность Постановлений Верховного Совета о даче поручений Счетной палате о проведении контрольных мероприятий в отношении ряда коммерческих и некоммерческих организаций.

Утверждая, что контрольные мероприятия Счетной палаты в соответствии с Законом не могут проводиться в отношении перечисленных в запросе коммерческих и некоммерческих организаций, заявитель подчеркивает, что это организации с частичной долей государственного участия либо вообще без таковой.

Осуществление экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении некоммерческой организации «Стабилизационный фонд Приднестровской Молдавской Республики» и ОАО «Национальная экспедиторская компания» заявитель исключает на том основании, что государство в лице органов государственной власти не является их учредителем.

При этом заявитель указывает, что Верховный Совет, поручая Счетной палате проведение экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в отношении негосударственных финансовых средств и негосударственной (частной) собственности, не определил ни поводы, ни основания этих проверок.

Таким образом, в запросе Президента по существу оспаривается законность Постановлений Верховного Совета, которые заявитель квалифицировал как индивидуальные (ненормативные) акты. Однако в силу статьи 10 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» решение таких вопросов не относится к компетенции Конституционного суда.

Установление наличия законных оснований для проведения контрольных мероприятий Счетной палаты в перечисленных в запросе случаях требует исследования ряда фактических обстоятельств. Это в том числе установление фактов наличия доли государственного участия в проверяемых коммерческих организациях, установление действительных учредителей фондов и открытых акционерных обществ, фактов получения, перечисления, использования средств государственного (консолидированного) бюджета, государственных внебюджетных фондов, использования государственной или муниципальной собственности либо управления ею.

Между тем Конституционный суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (статья 9 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»).

Таким образом, исследовав доводы запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный суд приходит к выводу, что он не соответствует требованиям Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» и, следовательно, не может быть принят Судом к рассмотрению.

В соответствии с подпунктом а) статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» в случае, если разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному суду Приднестровской Молдавской Республики, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь подпунктом а) статьи 50, статьями 78, 85, 117, 118 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Президента Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности правоприменительной практики Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, сложившейся при даче поручений Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики, ввиду несоответствия требованиям Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики».

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 14-О/16