ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики

по делу о проверке конституционности подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» и пунктов 6, 7 Положения «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденного Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31 по жалобе гражданки Райлян Натальи Константиновны

25 декабря 2018 года              город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Гражданка Райлян Н.К. обратилась в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с жалобой о проверке конституционности отдельных положений подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год».

В соответствии с названной нормой пособие по безработице выплачивается не реже одного раза в месяц при условии прохождения безработным перерегистрации в установленные территориальным органом Фонда сроки и при участии в социально полезных видах деятельности, организуемых органами местной государственной власти и местного самоуправления городов (районов) Приднестровской Молдавской Республики, сроком четыре дня ежемесячно. Участие безработных граждан в социально полезных видах деятельности осуществляется на безвозмездной основе. За месяц, в котором безработный отказался от участия в социально полезных видах деятельности, пособие по безработице не выплачивается. Данный период не продлевает период выплаты пособия по безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.

Кроме того, заявитель оспаривает конституционность Положения «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденного Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31. Данное Положение, в частности, устанавливает в качестве обязательного условия получения пособия по безработице участие безработных граждан на безвозмездной основе в социально полезных видах деятельности, перечень видов такой деятельности, последствия отказа безработных граждан от участия в социально полезных видах деятельности.

Как следует из жалобы и представленных документов, заявитель состоит на учете в Центре социального страхования и социальной защиты города Бендеры в качестве безработной с 20 апреля 2018 года, и ей назначено пособие в сумме 403 рубля 20 копеек. До постановки Райлян Н.К. на учет в качестве безработной она была письменно уведомлена о порядке участия безработного гражданина в социально полезных видах деятельности на безвозмездной основе. 

В связи с отказом Райлян Н.К. от участия в социально полезных видах деятельности на безвозмездной основе выплата ей пособия по безработице  была приостановлена на основании подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год».

По мнению Райлян Н.К., оспариваемые ею нормативные положения, устанавливающие в качестве обязательного условия для получения пособия по безработице участие гражданина в социально полезных видах деятельности безвозмездно сроком четыре дня ежемесячно, а также последствия отказа от участия в такой деятельности противоречат Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики. Прежде всего, оспариваемые положения, как утверждается в жалобе, противоречат тем установлениям статьи 35 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которыми: труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; принудительный труд запрещен; каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

2. В соответствии с частью второй статьи 102 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» к жалобе заявителя прилагается копия официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона, нормативного акта при разрешении конкретного дела.

К жалобе гражданки Райлян Н.К. приложены выписки из Приказов Центра социального страхования и социальной защиты города Бендеры № 277 от 3 мая 2018 года, № 341 от 1 июня 2018 года, № 450 от 31 июля 2018 года, из которых следует, что правоприменительные решения о приостановлении выплаты заявителю пособия по безработице основаны на подпункте г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год». Следовательно, в данной части жалоба гражданки Райлян Н.К. является допустимой.

Вместе с тем к жалобе гражданки Райлян Н.К. не приложены копии официальных документов, подтверждающих, что при принятии решений о приостановлении выплаты ей пособия по безработице применено Положение «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденное Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31. Поэтому в данной части производство по делу подлежит прекращению.

Кроме того, ввиду неподведомственности и несоответствия критериям допустимости производство по делу подлежит прекращению в части:
-проверки требований заявителя о противоречии оспариваемых положений Трудовому кодексу Приднестровской Молдавской Республики и Закону Приднестровской Молдавской Республики «О занятости населения» - поскольку Конституционный суд проверяет оспариваемый закон, нормативный акт только на предмет соответствия Конституции, а не отраслевым законам;

- проверки оспариваемых положений на соответствие пункту 2 статьи 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, который не гарантирует непосредственно какие-либо права и свободы человека и гражданина, а адресован органам государственной власти, местного самоуправления и должностным лицам и устанавливает их обязанность уважать человеческое достоинство, осуществлять полную, безусловную и незамедлительную защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечивать условия для свободного развития граждан;

- заявленных требований выплатить заявителю пособие по безработице за весь период с момента постановки на учет в Центре социального страхования и социальной защиты и засчитать этот период  в ее общий трудовой стаж – поскольку разрешение этих вопросов не входит в компетенцию Конституционного суда.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются отдельные оспариваемые положения подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» в соответствии с которыми:

- пособие по безработице выплачивается безработным гражданам при условии участия в социально полезных видах деятельности, организуемых органами местной  государственной власти и местного самоуправления городов (районов) Приднестровской Молдавской Республики, сроком четыре дня ежемесячно. Участие безработных граждан в социально полезных видах деятельности осуществляется на безвозмездной основе;

- за месяц, в котором безработный отказался от участия в социально полезных видах деятельности, пособие по безработице не выплачивается. Данный период не продлевает период выплаты пособия по безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.

3. В судебном заседании заявитель Райлян Н.К. подтвердила требования изложенные в жалобе, и просила признать оспариваемые нормы не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Представители Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Правительства Приднестровской  Молдавской Республики в судебном заседании расценили доводы жалобы как несостоятельные, а сами оспариваемые нормы как соответствующие Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

4. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики человек, его права и свободы являются высшей ценностью общества и государства. Защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (часть первая статьи 16). Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (часть вторая статьи 16). Государство обеспечивает права и свободы граждан, закрепленные в Конституции (статья 45), обеспечивает создание и функционирование систем социального обеспечения и защиты населения, занятости трудоспособного населения (подпункт в) пункта 1 статьи 56).

Приведенные конституционные нормы предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если человек в силу возраста, состояния здоровья, по другим от него не зависящим причинам не может трудиться и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества.

В качестве гарантий такой материальной поддержки Конституция Приднестровской Молдавской Республики закрепляет право каждого на защиту от безработицы (часть третья статьи 35) и на социальное обеспечение в старости, в случае утраты трудоспособности, а также утраты кормильца и в других предусмотренных законом случаях (часть первая статьи 38).

Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию.

Из содержания части первой статьи 38 Конституции следует, что социальное обеспечение гарантируется каждому и в других, кроме прямо перечисленных, случаях. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) либо его недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи. Следовательно, социальное обеспечение в случае безработицы гарантируется Конституцией Приднестровской Молдавской Республики наравне с социальным обеспечением  в старости, в случае утраты трудоспособности, а также утраты кормильца.

Право на защиту от безработицы, непосредственно гарантированное частью третьей статьи 35 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, обеспечивается путем предоставления гражданам, ищущим работу, бесплатных консультаций, бесплатной информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, выбором сферы деятельности, трудоустройством, профессиональным обучением. Наряду с перечисленными мерами защита от безработицы обеспечивается  материальной поддержкой граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными.

Согласно Закону Приднестровской Молдавской Республики «О занятости населения» государство гарантирует безработным гражданам обеспечение социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению территориального органа Фонда – выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию.

Право на получение социальной помощи в виде пособия по безработице, гарантированное двумя статьями Конституции Приднестровской Молдавской Республики, отнесено ею к числу основных неотчуждаемых прав. Ограничение этого права возможно лишь в случаях и при соблюдении условий, предусмотренных непосредственно Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.

5. Как следует из содержания части первой статьи 38 Конституции, право каждого на получение социальной помощи в виде пособия по безработице должно быть предусмотрено законом. Данная конституционная норма предполагает право и обязанность государства установить на законодательном уровне механизм и условия реализации данного права, закрепить правовые основания обеспечения социальной защиты от безработицы, круг лиц, на которых эта защита распространяется, условия и порядок ее предоставления.

Реализуя свою компетенцию по регулированию этой сферы общественных отношений, законодатель определил в Законе Приднестровской Молдавской Республике «О занятости населения» правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения и установил гарантии реализации гражданами права на защиту от безработицы.

Такие гарантии, как предоставление территориальными органами Фонда бесплатных консультаций, бесплатной информации и услуг, связанных с профессиональной ориентацией, распространяются на граждан, ищущих работу без каких-либо условий (статья 11).

Что касается пособия по безработице, то необходимым условием его выплаты является прохождение безработными перерегистрации в установленные территориальным органом Фонда сроки (статья 31). Требование перерегистрации безработных граждан по месту жительства не направлено на ущемление их права на защиту от безработицы. Напротив, оно обусловлено необходимостью создать наиболее благоприятные условия для поиска территориальными органами Фонда подходящей гражданину работы в пределах именно той местности, где он проживает.

Кроме того, учитывая, что реализация указанного права предполагает получение соответствующего материального пособия, законодатель вправе предусматривать в законе как порядок и условия приобретения статуса безработного, так и определенные организационно-учетные правила, способствующие беспрепятственной реализации каждым права на получение пособия, и в то же время исключающие возможность злоупотребления данным правом.

Другое необходимое условие выплаты пособия по безработице установлено Законом Приднестровской Молдавской Республике «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год», а именно оспариваемыми положениями подпункта г) пункта 1 статьи 8. В соответствии с этими положениями условием выплаты пособия по безработице является обязательное участие безработного в социально полезных видах деятельности на безвозмездной основе сроком четыре дня ежемесячно. При этом за месяц, в котором безработный отказался от участия в социально полезных видах деятельности, пособие по безработице не выплачивается. Данный период не продлевает период выплаты пособия по безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.

По мнению Конституционного суда, данное условие, которое ставит возможность получения социального пособия в зависимость от участия в социально полезных видах деятельности на безвозмездной основе, ограничивает право на защиту от безработицы путем создания таких процедур его реализации, которые сводят на нет само это право. При этом безработный не предлагает добровольно своих услуг для участия в социально полезных видах деятельности на безвозмездной основе, а, не имея средств к существованию,  вынуждено соглашается на осуществление трудовой деятельности с использованием его физических способностей без какого-либо вознаграждения.

Такое вынужденное согласие, данное под угрозой наступления неблагоприятных последствий, само по себе не соответствует принципу свободы труда, установленному  частью первой статьи 35 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, который применим ко всем видам законопослушной трудовой деятельности человека. Под трудовой деятельностью в данном случае имеется в виду любой род или вид занятий человека, предполагающий применение и использование его физических способностей как на возмездной, так и на безвозмездной основе,  как на основе трудового договора, так и на основе другой допускаемой законом организационно-правовой формы привлечения людей к труду. Независимо от вида использования своих способностей к труду, каждый имеет право распоряжаться ими свободно, добровольно предлагая свои услуги, преимущественно в целях удовлетворения своих личных интересов и потребностей.

6. Ограничения основных прав и свобод в конституционно-правовом смысле представляют собой допускаемые Конституцией и установленные законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина.
В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах государственной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (статья 18). Данный принцип является универсальным и распространяется на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Поскольку ограничение прав и свобод Конституция  допускает только в случаях, предусмотренных законом, определение границ такого ограничения относится к полномочиям законодателя, который, однако, ограничен в своих решениях требованиями статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Но и в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепленных ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Кроме того, цели ограничения прав и свобод должны быть оправданы не только юридически, но и социально, а сами ограничения являться адекватными, соразмерными и отвечать требованиям справедливости.

Соответствие установленных законодателем границ допустимого ограничения основных прав и свобод критериям, закрепленным в Конституции, может быть предметом судебной проверки. В ходе такой проверки прежде всего устанавливается соответствие установленных ограничений конституционным целям ограничений, их соразмерность.

Оценивая обязательное условие выплаты пособия по безработице, установленное оспариваемыми положениями, Конституционный суд приходит к выводу, что оно представляет собой ограничение, не соответствующее целям, установленным частью первой статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Положение «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденное Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31, устанавливает перечень видов деятельности, которые могут быть признаны социально полезными. В соответствии с этим Положением социально полезными видами деятельности могут быть признаны: благоустройство и озеленение территорий городов, населенных пунктов, зон отдыха и туризма; сезонная помощь при проведении сельскохозяйственных работ и заготовок сельхозпродукции; подсобные виды деятельности при строительстве и ремонте жилья, а также на объектах социальной сферы; другие виды деятельности, не требующие профессиональной подготовки. Все перечисленные виды социально полезной деятельности объединяются одним характеризующим признаком – они не требуют профессиональной подготовки и квалификации. Очевидно, что такие виды деятельности не направлены на обеспечение интересов государственной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Следовательно, ограничение права на получение социальной помощи в виде пособия по безработице, установленное оспариваемыми положениями, не соответствует критериям ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленным частью первой статьи 18 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Кроме того, ограничение возможности реализации права на получение социальной помощи в виде пособия по безработице в соответствии с оспариваемыми положениями посягает на само существо этого права и приводит к утрате его реального содержания. Целевое назначение пособия по безработице состоит в том, чтобы предоставить безработному гражданину временный источник средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы. Отсутствие у безработного средств к существованию в связи с приостановлением или отказом выплаты ему пособия может поставить под угрозу здоровье его и его семьи. Таким образом, установление условия выплаты пособия по безработице в форме обязательного участия в  социально полезных видах деятельности сроком четыре дня ежемесячно на безвозмездной основе не отвечает  также принципам и целям социального обеспечения, требованиям справедливости, пропорциональности, соразмерности, и является чрезмерным.

Конституционный суд также считает необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 54 Конституции Приднестровской Молдавской Республики конституционное право на социальное обеспечение, а значит и на получение пособия по безработице, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного или военного положения.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, частью первой статьи 27, статьей 75, частями первой, второй и третьей статьи 78, статьями 79, 80, 84, 85, 106 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ее статьям 18 (часть первая), 35 (часть третья), 38 (часть первая)  отдельные положения  подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год», в соответствии с которыми:

- пособие по безработице выплачивается безработным гражданам при условии участия в социально полезных видах деятельности, организуемых органами местной государственной власти и местного самоуправления городов (районов) Приднестровской Молдавской Республики, сроком четыре дня ежемесячно. Участие безработных граждан в социально полезных видах деятельности осуществляется на безвозмездной основе;

- за месяц, в котором безработный отказался от участия в социально полезных видах деятельности, пособие по безработице не выплачивается. Данный период не продлевает период выплаты пособия по безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.

2. Положения подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год», признанные не соответствующими Конституции, утрачивают силу.

3. Прекратить производство по жалобе гражданки Райлян Н.К. в части: 

- проверки соответствия оспариваемых положений подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» нормам Трудового Кодекса Приднестровской Молдавской Республики и Закона Приднестровской Молдавской Республики «О занятости населения»;

- проверки соответствия оспариваемых положений подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» пункту 2 статьи 53 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- заявленных требований выплатить заявителю пособие по безработице и засчитать в ее общий трудовой стаж период с 20 апреля 2018 года;
- проверки конституционности Положения «О порядке организации социально полезных видов деятельности для лиц, признанных в установленном порядке безработными», утвержденного Постановлением Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 17 февраля 2015 года № 31.

4. Правоприменительные решения о приостановлении выплаты гражданке Райлян Н.К. пособия по безработице, основанные на положениях подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год», подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

5. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Признание отдельных положений подпункта г) пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджете Единого государственного фонда социального страхования Приднестровской Молдавской Республики на 2018 год» не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики является основанием для отмены в установленном порядке положений других правовых актов, содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих правовых актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», в «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 03–П/18