О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

об отказе в принятии к рассмотрению запроса Прокурора Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 4 марта 2022 года № 76 «О временном механизме принятия и финансирования бюджетных обязательств»

13 сентября 2022 года                                                                                        город  Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. В запросе Прокурора Приднестровской Молдавской Республики оспаривается конституционность Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 4 марта 2022 года № 76 «О временном механизме принятия и финансирования бюджетных обязательств» с последующими изменениями и дополнениями.

Пункт 3 оспариваемого Постановления устанавливает пределы принятия и (или) исполнения  обязательств  по  целевым  бюджетным  фондам, планы расходов по которым

предусмотрены Законом Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год». Пределы исполнения обязательств установлены по целевым бюджетным фондам в общей сумме и в отдельности по Дорожному фонду, Республиканскому экологическому фонду, Фондам капитальных вложений, развития мелиоративного комплекса, поддержки молодежи, развития предпринимательства, поддержки сельского хозяйства.

Пункт 1 оспариваемого Постановления содержит указание главным распорядителям бюджетных средств   не осуществлять до особого распоряжения принятие обязательств по перечисленным целевым бюджетным фондам за пределами сумм, установленных в пункте 3.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 Постановления главные распорядители бюджетных средств не осуществляют (до особого распоряжения) принятие обязательств по Фонду поддержки территорий городов и районов Приднестровской Молдавской Республики за исключением конкретных перечисленных мероприятий в пределах установленных сумм.

Аналогичные условия принятия и исполнения обязательств установлены по реализации других отдельных направлений, мероприятий и государственных программ, планы расходов по которым предусмотрены Законом Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год».

В соответствии с пунктом 2 оспариваемого Постановления финансирование из средств республиканского бюджета расходов на возврат кредитов (займов) по внутреннему государственному долгу, за оговоренным исключением, приостанавливается до особого распоряжения.

В запросе утверждается, что оспариваемым Постановлением во изменение норм Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год» фактически приостановлено действие утвержденных данным Законом направлений финансирования по целевым бюджетным фондам, расходов на возврат кредитов (займов) по внутреннему государственному долгу и иным направлениям.

По мнению заявителя, Правительство Приднестровской Молдавской Республики, приняв оспариваемое Постановление, нивелировало положение части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которому право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом. Принятие оспариваемого акта не соответствует принципу разделения властей и противоречит пункту 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которым никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и пределах, установленных законом.

На основании изложенного заявитель просит проверить соответствие норм Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 4 марта 2022 года № 76 «О временном механизме принятия и финансирования бюджетных обязательств» статьям 6, 55 (часть первая пункта 2), 96  (часть вторая пункта 1 и пункт 2) Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Менее чем за пять месяцев с момента принятия оспариваемого Постановления в него было внесено 18 изменений и дополнений (от 14, 23, 28, 30 марта; от 5, 11, 22, 26 апреля; от 4, 10, 13, 16, 17, 26 мая; от 1, 8, 10, 15 июня 2022 года).

После обращения Прокурора Приднестровской Молдавской Республики в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 4 марта 2022 года № 76 «О временном механизме принятия и финансирования бюджетных обязательств» оно было отменено (Постановление от 2 августа 2022 года № 284).

В связи с отменой оспариваемого акта Председатель Правительства обратился в Конституционный суд с ходатайством об отказе в принятии к рассмотрению запроса Прокурора по основанию, предусмотренному подпунктом г) статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики».

В соответствии с подпунктом г) статьи 50 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу, Конституционный суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению.

При изложенных обстоятельствах Суд полагает возможным расценивать отмену оспариваемого Постановления от 4 марта 2022 года № 76 как признание Правительством его несовершенства, а также обоснованности аргументов запроса Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, основанных на нормах Конституции Приднестровской Молдавской Республики и правовых позициях органа конституционного контроля, сформированных в Постановлении от 20 ноября 2007 года № 10-П/07.

3. Принимая решение об отказе в принятии запроса к рассмотрению, Конституционный суд вместе с тем считает целесообразным дать оценку доводу заявителя о том, что оспариваемое Постановление фактически приостановило действие утвержденных Законом Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год» направлений финансирования по целевым бюджетным фондам, расходов на возврат кредитов (займов) по внутреннему государственному долгу и иным направлениям.

По мнению Конституционного суда, оспариваемым Постановлением приостановлено не только действие направлений финансирования, утвержденных Законом Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год», но и прежде всего, действие самих норм данного Закона, утвердивших финансирование указанных направлений.

Наиболее частыми причинами приостановления действия законов являются их необеспеченность соответствующими финансовыми средствами, отсутствие надлежащих механизмов реализации, необходимость решения задач по сбалансированию бюджета. Конституционно-правовая сущность приостановления действия закона заключается в прекращении выполнения государством какой-либо части взятых на себя обязательств. Исходя из этого, приостановление на неопределенный срок финансирования из средств республиканского бюджета, в соответствии с оспариваемым Постановлением, означает прекращение выполнения государством определенной части принятых на себя обязательств.      

Приднестровская Молдавской Республика как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения принятых на себя обязательств. Поэтому изменение (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных в законе о бюджете правил должно осуществляться именно законодателем, который призван обеспечивать стабильность правового регулирования, предсказуемость законодательной политики государства в социальной сфере.

Приостановление действия закона представляет собой правовой механизм, используемый в определенных целях именно законодательным органом. Закон регулирует важнейшие общественные отношения. Его отличают такие свойства, как высшая сила, общеобязательность, особый порядок принятия. Эти и другие свойства закона определяют его особое место в системе нормативных правовых актов. Высокое регулятивное значение законов подчеркивается положениями статей 65 (пункт 3), 76-6 (пункт 3) Конституции Приднестровской Молдавской Республики, из которых следует, что указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства не должны противоречить законам Приднестровской Молдавской Республики, которые имеют над ними высшую силу.

К особенностям законов и их отличию от других форм нормативных актов относится их устойчивость, стабильность и относительная неизменность. Эти свойства, однако, не исключают возможности изменения закона. В случаях, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с существующей реальностью, в законы могут вноситься изменения и дополнения.

По общему правилу, нормативный правовой акт может быть признан утратившим силу, дополнен или изменен более поздним актом равной или более высокой юридической силы. Данное правило, по мнению Конституционного суда, распространяется также и на порядок приостановления действия нормативного правового акта.

Особенности приостановления действия закона вытекают из самой правовой природы данной формы правового акта. Закон может быть приостановлен исключительно Верховным Советом как единственным законодательным органом в особой процедуре, которая предусмотрена для принятия самого закона, его изменения или дополнения. Приостановление действия закона возможно лишь с учетом конституционных положений о приоритете законодателя в данной сфере. Поэтому действие закона может быть приостановлено лишь равным ему по юридической силе законом, но никак не подзаконным актом.

Между тем оспариваемое Постановление Правительства, которым приостановлено на неопределенный период действие норм Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год», является подзаконным актом. Пункт 1 статьи 76-6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает подзаконный характер постановлений и распоряжений Правительства, которые издаются на основании и во исполнение Конституции Приднестровской Молдавской Республики, законов, указов Президента. Из этого следует обязанность Правительства соблюдать границы компетенции, установленной Конституцией и законами, следовать принципу разделений властей.     

Оспариваемое Постановление приостановило действие норм Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2022 год». Поскольку данный Закон создает необходимые финансовые условия для реализации норм, закрепленных в других законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, приостановление действия его норм влечет за собой фактическое приостановление действия и других законов.

Таким образом, оспариваемый подзаконный акт фактически приостановил действие ряда законов, предусматривающих финансовые обязательства государства, что является самостоятельным и достаточным основанием для его отмены, состоявшейся 2 августа 2022 года.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом г) статьи 50, статьями 78, 84, 85 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Прокурора Приднестровской Молдавской Республики о проверке конституционности Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 4 марта 2022 года № 76 «О временном механизме принятия и финансирования бюджетных обязательств» ввиду несоответствия требованию Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики».

2. Настоящее Определение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и в «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 10-О/22