ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Конституционного суда

Приднестровской Молдавской Республики

по делу о толковании пункта 1 статьи 8, пункта 1 статьи 21-3, подпунктов б) и д) пункта 3 статьи 23, пункта 2 статьи 41 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» 

28 октября 2025 года                                                                                             город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Прокурор Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд с запросом о толковании пункта 1 статьи 8, пункта 1 статьи 21-3, подпунктов б), д) пункта 3 статьи 23, пункта 2 статьи 41 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» (далее - КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики»). Основанием для обращения в Конституционный суд заявитель определил обнаружившуюся неопределенность в вопросах о полномочиях органов государственной власти и должностных лиц при рассмотрении протеста Прокурора Приднестровской Молдавской Республики.

Как следует из запроса и представленных документов, протест Прокурора Приднестровской Молдавской Республики с требованием об отмене ненормативного акта по приватизации малого объекта государственной собственности, подлежащий, по мнению заявителя, безусловному исполнению, был отклонен Министерством экономического развития Приднестровской Молдавской Республики при следующих обстоятельствах.

Приказом Министерства экономического развития Приднестровской Молдавской Республики от 9 ноября 2023 года была создана комиссия по приватизации малого объекта государственной собственности в виде комплекса зданий и сооружений «Насосная станция ГНС Хрустовая» (далее – Комиссия).  Решением Комиссии, оформленным протоколом № 4 от 17 апреля 2024 года, был признан победитель открытых торгов в форме аукциона по приватизации указанного малого объекта государственной собственности. Министерству экономического развития как уполномоченному исполнительному органу государственной власти по разгосударствлению и приватизации Комиссия рекомендовала заключить и подписать с победителем открытых торгов договор купли-продажи малого объекта государственной собственности в виде «Комплекс зданий и сооружений «Насосная станция ГНС Хрустовая».

Прокурор Приднестровской Молдавской Республики усмотрел нарушения требований действующего законодательства при проведении открытых торгов по приватизации малого объекта государственной собственности, выразившиеся в необоснованном и незаконном, по его мнению, отстранении от участия в аукционе одного из его участников. 

В соответствии с полномочиями, предоставленными ему КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», Прокурор Приднестровской Молдавской Республики принес в Министерство экономического развития Приднестровской Молдавской Республики протест на решение Комиссии, оформленное протоколом № 4 от 17 апреля 2024 года. В протесте Прокурор Приднестровской Молдавской Республики потребовал отменить решение Комиссии по приватизации малого объекта государственной собственности в виде «Комплекс зданий и сооружений «Насосная станция ГНС Хрустовая» и провести приватизацию указанного объекта в соответствии с действующим законодательством.

Рассмотрев протест Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, Министерство экономического развития Приднестровской Молдавской Республики не согласилось с доводами о нарушении Комиссией требований Закона Приднестровской Молдавской Республики «О разгосударствлении и приватизации» при принятии 17 апреля 2024 года решения по приватизации малого объекта государственной собственности и не усмотрело оснований для его отмены.

Ответ Министерства экономического развития Приднестровской Молдавской Республики от 13 июня 2024 года об отклонении протеста Прокурор Приднестровской Молдавской Республики оспорил в Арбитражном суде Приднестровской Молдавской Республики, а затем в суде общей юрисдикции. Определением от 30 августа 2024 года Арбитражный суд отказал в принятии к рассмотрению заявления Прокурора Приднестровской Молдавской Республики о признании недействительным ответа Министерства экономического развития Приднестровской Молдавской Республики от 13 июня 2024 года ввиду неподведомственности ему данного спора. Арбитражный суд посчитал, что ответ Министерства экономического развития от 13 июня 2024 года не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в судебном порядке. К аналогичному выводу пришел Тираспольский городской суд, который определением от 2 декабря 2024 года прекратил производство по гражданскому делу по заявлению Прокурора Приднестровской Молдавской Республики о признании ненормативного правового акта недействительным. Тираспольский городской суд посчитал, что ответ Министерства экономического развития, которым был отклонен протест Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 28 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики.

Заявитель полагает, что сложившаяся ситуация фактически исключает возможность обжалования в судебном порядке ответов органов государственной власти на протесты прокурора даже в случаях, когда такими ответами затрагиваются интересы государства.

На основании изложенного Прокурор Приднестровской Молдавской Республики просит дать толкование отдельным положениям КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» в следующих вопросах:

- вправе ли органы государственной власти и должностные лица отклонить протест прокурора на противоречащий закону правовой акт или решение и не исполнить изложенные в таком протесте требования;

- в каком порядке органы государственной власти и должностные лица вправе оспорить требования, содержащиеся в протесте прокурора;

- вправе ли прокурор в случае неудовлетворения протеста оспорить соответствующий ответ органа государственной власти или должностного лица;

- в каком порядке прокурор вправе обращаться в суд по вопросу оспаривания ответа государственного органа: вытекающим из норм КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» либо в порядке, установленном гражданским или арбитражным процессуальным законодательством, и если последнее, то в порядке какого именно процессуального законодательства?

Из запроса следует, что заявитель усматривает наличие правовой неопределенности между положениями отдельных норм КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», закрепляющими полномочие прокурора приносить протест на противоречащие закону правовые акты с требованием об их отмене - с одной стороны, и фактическими действиями органа государственной власти, выразившимися в отказе удовлетворить безусловное требование прокурора, отраженное в протесте, - с другой. В этой связи заявитель просит дать толкование отдельным нормам КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» по перечисленным выше вопросам.

2. В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы запроса. Полномочный представитель Верховного Совета, приглашенный в судебное заседание, высказал мнение о том, что сложившаяся ситуация с отклонением протеста Прокурора Приднестровской Молдавской Республики представляет собой спор о компетенции, который не может быть разрешен в процедуре толкования КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики».

3. В соответствии с частью первой статьи 17 Конституции Приднестровской Молдавской Республики все имеют одинаковые права и свободы и равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения. Из конституционного принципа равенства вытекает критерий формальной определенности, ясности, точности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Юридическое равенство может быть обеспечено только при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность ее неоднозначного толкования и произвольного применения, порождает противоречивую правоприменительную практику, что ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона, а также нарушению конституционных гарантий судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Доводы запроса, обосновывающие необходимость толкования отдельных положений КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», свидетельствуют о наличии неопределенности в их понимании прежде всего у самого заявителя, при том, что Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики осуществляет надзорные функции и другие государственно-властные полномочия, предоставленные ей Конституцией и законом (пункт 2 статьи 55-1 Конституции). При этом обнаружившаяся неопределенность в понимании положений КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» связана не просто с познавательным интересом заявителя, а с его деятельностью по осуществлению государственно-властных полномочий. Преодоление обнаружившейся неопределенности в понимании отдельных положений конституционного закона возможно в процедуре их официального толкования, что соответствует полномочиям Конституционного суда (пункт 4 статьи 87 Конституции). 

4. В соответствии с пунктом 2 статьи 92 Конституции Приднестровской Молдавской Республики полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики определяются конституционным законом. Таким конституционным законом является Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», в соответствии с которым прокуратура осуществляет от имени Приднестровской Молдавской Республики надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов на ее территории (статья 1).

Задачи, возложенные на Прокуратуру Приднестровской Молдавской Республики, и полномочия прокуроров обусловлены целями всемерного утверждения верховенства закона, обеспечения единства и укрепления законности, социального и межнационального согласия в обществе, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (пункт 1 статьи 3, пункт 1 статьи 6).

Данные цели обеспечиваются посредством реализации надзорных функций и иных полномочий, возложенных на прокуратуру в соответствии со статьей 6 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». При осуществлении надзорных функций и установлении нарушений законодательства прокурор в пределах своей компетенции принимает такие акты прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения Конституции и законов, а также постановление (пункты 1, 2 статьи 21-1).

Протест прокурор или его заместитель приносит на противоречащий закону правовой акт и решение в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, приняли решение, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Приднестровской Молдавской Республики (часть первая пункта 1 статьи 21-3). При осуществлении надзора прокурор может выбрать любой из перечисленных вариантов принесения протеста. При этом досудебный протест не является обязательным условием последующего обращения в суд.

В протесте прокурор или его заместитель требует отмены либо изменения противоречащих законодательству правового акта или решения (часть вторая пункта 1 статьи 21-3). Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случаях принесения протеста на решение местного представительного органа государственной власти – на ближайшей сессии. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (пункт 2 статьи 21-3).

Согласно статье 8 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 23, 30, 33, 36 и 39 данного Конституционного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1); неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность (часть первая пункта 3).

Приведенные нормы направлены на обеспечение обязанности исполнения требований прокурора. При этом в пункте 1 статьи 8 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» непосредственно перечислены конкретные статьи данного Конституционного закона, предусматривающие соответствующие полномочия прокурора. Речь идет о полномочиях прокурора, реализуемых при осуществлении прокурорского надзора соответствующих видов: общего надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики лицами, указанными в пункте 1 статьи 22 названного Конституционного закона (статья 23),  надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (статья 30), надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (статья 33), надзора за исполнением Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (статья 36), надзора за исполнением законов судебными исполнителями (статья 39).

5. Согласно КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 23, 30, 33, 36, и 39 данного Конституционного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 8).  При этом обязанность исполнения названная норма распространяет не на любые требования прокурора, а лишь на те, которые вытекают из его полномочий, предусмотренных перечисленными конкретными статьями 29, 30, 33, 36 и 39 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». Такая форма прокурорского реагирования, как протест, предусмотренный статьей 21-3 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», не указана в пункте 1 статьи 8 как одно из требований прокурора, подлежащих безусловному исполнению. Таким образом, законодатель не установил обязательность исполнения такой формы прокурорского реагирования, как протест. Это объясняется в первую очередь тем, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют другие органы государственной власти, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (пункт 2 статьи 22). Протест прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает. Он не отменяет и не приостанавливает действия опротестованного правового акта. Протест прокурора преследует цель понудить органы и должностных лиц, которым принесен протест, устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке. Требование прокурора об отмене либо изменении противоречащих законодательству правового акта или решения в случае его неисполнения реализуется посредством обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. 

Из анализа вышеперечисленных положений КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» следует, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) органу, должностному лицу об устранении допущенных нарушений; содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных предписаний, правовых последствий, в том числе и в случае неисполнения изложенных в протесте предписаний для органа, должностного лица не порождает.

Законодатель не установил обязательность исполнения такой формы прокурорского реагирования как протест, а лишь обязал орган, должностное лицо рассмотреть его в установленный срок и незамедлительно сообщить о результатах рассмотрения протеста прокурору в письменной форме (пункт 2 статьи 21-3).  

Из требования о письменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения протеста следует, что решение может быть принято как об удовлетворении протеста, так и о его отклонении. Оспаривание акта прокурором порождает специальные правоотношения между ним и органом, должностным лицом, издавшим акт, в которых последний обязан рассмотреть указанный протест и принять решение о его удовлетворении или отклонении. Если требования, содержащиеся в протесте, не удовлетворяются, то прокурору направляется мотивированный ответ, который одновременно является достаточной формой оспаривания требований прокурора наряду с их оспариванием непосредственно в суде.

Необходимость правового механизма отклонения протеста прокурора основывается на допустимости его юридической ошибочности. Поэтому органы власти, должностные лица должны иметь возможность высказывать свои возражения и отклонять протесты прокуроров. Допустимость возможной юридической ошибочности протеста прокурора подтверждается положением пункта 3 статьи 21-2 КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», в соответствии с которым Прокурор Приднестровской Молдавской Республики вправе отозвать акт прокурорского реагирования нижестоящего прокурора в случае несоответствия его закону либо при необходимости проведения дополнительных проверочных действий. 

Следует принять во внимание, что возможность отклонения требований прокурора прямо установлена уголовно-процессуальным законодательством Приднестровской Молдавской Республики. Требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений действующего законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, подлежат лишь обязательному рассмотрению, но не обязательному исполнению. Руководитель следственного органа в срок не позднее 5 суток рассматривает требования прокурора одновременно с письменными возражениями следователя на указанные требования. По результатам рассмотрения руководитель следственного органа сообщает прокурору об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении допущенных нарушений либо выносит мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора (часть четвертая статьи 36-1 Уголовно-процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики). По существу, постановление руководителя следственного органа о несогласии с требованиями прокурора является формой их отклонения.

Отклонение протеста прокурора означает, что орган или должностное лицо, которому был принесен протест, не согласились с доводами прокурора и не отменили или не изменили незаконный акт, то есть оставили его в силе. Отклонение протеста не является окончательным решением, и прокурор имеет право использовать другие средства прокурорского надзора, в первую очередь, обратиться в суд для защиты законности.

В случае отклонения протеста прокурор может обратиться в суд с заявлением о признании акта незаконным, если считает, что отклоненный протест обоснован и акт действительно нарушает закон.  Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора, может быть обжаловано в вышестоящую судебную инстанцию.

Анализируя положения статей КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд приходит к выводу, что, осуществляя надзор за соблюдением и применением законов, прокурор вправе опротестовывать акты органов, решения и действия должностных лиц, а также обращаться в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан, государства, предприятий и других юридических лиц. Одним из средств реагирования на нарушение законов органом или должностным лицом является обращение прокурора в суд, которое конкретизируется в отдельных видах судопроизводства. Следовательно, в КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» предусмотрена гарантия обеспечения реализации протеста прокурора путем обращения в суд в случаях, когда протест прокурора на незаконные решения, действия или бездействие был отклонен или вообще оставлен без реагирования субъектом, которому принесен протест. 

Конституционный суд считает, что конституционное право на обращение в суд за защитой интересов гражданина, общества и государства прокурор может реализовать как сразу после вынесения органом акта (решения), принятия должностным лицом решения, совершения им действий или допущения бездеятельности, которые прокурор оспаривает, так и после использования такого средства прокурорского реагирования, как протест.

Таким образом, в случае отклонения протеста или уклонения от его рассмотрения прокурор вправе обратиться в суд о признании незаконным именно правового акта соответствующего органа, ранее опротестованного прокурором. Подача такого заявления приостанавливает действие правового акта.

При этом КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» не дает прокурору права обратиться в суд об отмене принятого решения по результатам рассмотрения протеста и его отклонения. КЗ ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» устанавливает обязанность органа, должностного лица рассмотреть протест прокурора в установленный срок и незамедлительно сообщить о результатах рассмотрения протеста прокурору в письменной форме (пункт 2 статья 21-3). Поэтому письменный ответ прокурору об отклонении протеста является лишь свидетельством исполнения органом, должностным лицом этой обязанности. 

Отклоняя протест, орган, должностное лицо мотивирует свое несогласие с доводами прокурора об отмене или изменении правового акта. Такой ответ не отвечает требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам подпунктом в) статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики», не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, порождающих правовые последствия для конкретных граждан и организаций.  Поэтому заявление о признании такого ответа недействительным не может быть рассмотрено по правилам, установленным для дел об оспаривании ненормативных правовых актов и решений индивидуально-распорядительного характера (глава 27 Гражданского процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, глава 18-3 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики). 

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, частями первой, второй, третьей статьи 78, статьями 79, 84, 85, 112 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. По смыслу статей 8 (пункт 1), 21-3 (пункт 1), 23 (подпункты б), д) пункта 3), 41 (пункт 2) Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» органы государственной власти и должностные лица вправе отклонить протест прокурора на противоречащий закону правовой акт или решение и не исполнить содержащиеся в нем требования.

Рассмотрев протест прокурора, органы государственной власти и должностные лица в случае несогласия с доводами о противоречии акта закону направляют прокурору мотивированный письменный ответ, который одновременно является формой отклонения протеста и оспаривания содержащихся в нем требований об изменении или отмене правового акта.

Ответ органа государственной власти или должностного лица о результатах рассмотрения протеста не является ненормативным правовым актом, содержащим властно-распорядительные предписания, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Заявление о признании такого ответа недействительным не может быть рассмотрено в судебном порядке по правилам, установленным для дел об оспаривании ненормативных правовых актов индивидуально-распорядительного характера.

В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного правового акта недействительным, если считает, что отклоненный протест обоснован и акт действительно нарушает закон. Требование прокурора об отмене или изменении противоречащего закону правового акта или решения в случае его неисполнения может быть реализовано исключительно посредством обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

2. Данное Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, действует непосредственно, не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 01-П/25