ИМЕНЕМ ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о толковании части второй пункта 1 статьи 96 и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики

20 ноября 2007 года город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в составе председательствующего – Председателя Конституционного суда Григорьева В.А., судей – Гарага В.И., Кабалоева О.К., Карамануцы В.И., Ляховой М.И., Мальской Л. Г.,

с участием полномочного представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики – начальника отдела юридического сопровождения законопроектов Аппарата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мельник М.Б. и официального представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики – заместителя начальника отдела Комитета по экономической политике, бюджету и финансам Шульги А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании части второй пункта 1 статьи 96 и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики о толковании части второй пункта 1 статьи 96 и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятия «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части уяснения смысла понятия «порядок и пределы, установленные законом» в отношении расходования государственных средств и принятия государственных денежных обязательств во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Заслушав выступление судьи-докладчика Ляховой М.И., объяснения представителей Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о толковании части второй пункта 1 и пункта 2 статьи 96 во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятия «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» и уяснения смысла понятия «порядок и пределы, установленные законом» в отношении расходования государственных средств и принятия государственных денежных обязательств.

Обращаясь в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики исходит из того, что положения раздела I Конституции Приднестровской Молдавской Республики составляют основы конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, которые определяют важнейшие черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической систем общества. Положения данного раздела являются особо важными, и потому имеют особую юридическую и процессуальную защиту. Никакие другие положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики не могут противоречить основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии со статьей 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны. Данному конституционному установлению корреспондируют положения части первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которой не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица полномочия двух или трех ветвей власти. Законодательная власть не может предоставляться одному лицу. Исполнительные органы государственной власти не могут быть наделены полномочиями по изданию законов, а законодательная власть не может быть наделена распорядительными полномочиями по оперативному управлению органами и учреждениями исполнительных и судебных органов государственной власти. По мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, конституционные нормы, регламентирующие фундаментальные основы государственного устройства, распространяются и на участие законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти в бюджетном процессе.

Заявитель считает, что в соответствии с конституционными нормами Приднестровской Молдавской Республики, регулирующими представление Президентом Приднестровской Молдавской Республики Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики на рассмотрение проекта ежегодного государственного бюджета (пункт 3 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), его принятие Верховным Советом (подпункт б) пункта 2 статьи 62 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), участие субъектов законодательной инициативы в законотворческом процессе (пункт 1 части третьей статьи 64 Конституции Приднестровской Молдавской Республики), а также в соответствии с частями тринадцатой и четырнадцатой статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 24 февраля 1997 года № 35-З «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», устанавливающими порядок рассмотрения представленного проекта закона о бюджете комитетами и Президиумом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, Верховный Совет обладает правом в соответствующем законодательном акте определять любые вопросы, касающиеся порядка расходования государственных средств, в том числе и направления их использования, поскольку законотворчество является его основной функцией (направлением деятельности) и представляет собой правомерную реализацию полномочий Верховного Совета в рамках установленного статьями 6 и 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики принципа разделения властей и недопустимости вмешательства одной ветви власти в деятельность другой.

Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики также указывает, что пунктом 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определено, что все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет, чем установлен запрет на осуществление любых незапланированных или сверхбюджетных расходов вне рамок государственного бюджета. В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Пунктом 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики закреплено, что никакие государственные средства не могут быть израсходованы иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом. Заявитель полагает, что используемая формулировка статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает: а) публично-правовой характер использования финансовых средств; б) пределы распоряжения государственными финансами только в соответствии с законом; в) порядок расходования государственных денежных средств в соответствии с законом. Пределы и порядок расходования государственных денежных средств устанавливаются в законе о бюджете на соответствующий год (прямое предписание об осуществлении тех или иных расходов), в законодательстве о бюджетной системе, иных законодательных актах, регламентирующих принципы и пределы осуществления расходования государственных финансов. Таким образом, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики считает, что конституционные нормы предполагают свободное волеизъявление законодателя в отношении регламентации вопросов, связанных с государственными финансами и их использованием, но только при условии закрепления их на законодательном уровне в полном соответствии с требованиями, предъявляемыми законодательством к процедуре рассмотрения и принятия такого законодательного акта, поскольку любое отступление от таких требований делает законодательный акт не имеющим силы и не подлежащим применению (пункт 6 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

По мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, управление государственными финансами неразрывно связано с конституционным принципом разделения властей. Все ветви власти в соответствии с конституционно закрепленными полномочиями осуществляют управление средствами бюджета. Пределы указанного управления органами законодательной, исполнительной и судебной властей должны ограничиваться исходя из смысла статьи 6 и части первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которой Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики наделен законотворческими полномочиями определять порядок и пределы расходования государственных денежных средств, а исполнительные и судебные органы в установленных законом пределах уполномочены осуществлять оперативное управление предоставленными законом бюджетными ассигнованиями. При обращении к особенностям реализации правомочий собственника в отношении государственных финансов, по мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, неоднозначным является содержание понятия «распоряжение государственными финансами», а также смысл понятий «порядок и пределы» осуществления данного права, которые должны быть установлены законом.

В своем запросе Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики просит дать общеобязательное толкование части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятия «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части уяснения смысла понятий «порядок и пределы, установленные законом» в отношении расходования государственных средств и принятия государственных денежных обязательств во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, рассматривая данный вопрос, исходит из следующих положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны (статья 6). Не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица полномочия двух или трех ветвей власти. Законодательная власть не может предоставляться одному лицу. Исполнительные органы государственной власти не могут быть наделены полномочиями по изданию законов, а законодательная власть не может быть наделена распорядительными полномочиями по оперативному управлению органами и учреждениями исполнительных и судебных органов государственной власти (часть первая пункта 2 статьи 55). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией к законодательному регулированию и к выполнению его контрольных функций (пункт 1 статьи 62). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики посредством принятия законодательных актов рассматривает и утверждает в рамках долгосрочного бюджетного планирования республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус общегосударственных, принимает бюджет и устанавливает меры межбюджетного регулирования (подпункт б) пункта 2 статьи 62). Право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 части второй статьи 96). Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом (пункт 2 статьи 96).

3. Фундаментальным принципом организации власти в Приднестровской Молдавской Республике является принцип разделения властей. Государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанной в Постановлении от 3 июня 2003 года № 02 – П/03, три ветви власти только вместе создают единую суверенную государственную власть, существующую в этой единственно возможной форме. В государстве наличествует определенный относительно постоянный объем полномочий и функций, которые оно реализует. В целях интенсификации управления все государственные функции группируются в три ветви власти, которым соответствуют три группы полномочий. За тремя ветвями государственной власти в лице их обособленных органов закрепляется соответствующий набор прав и обязанностей. Каждый государственный орган наделяется государственно-властными полномочиями с целью осуществления государственной власти от имени государства. Принцип разделения властей занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур, распределении функций и полномочий между ними. Он зиждется на самостоятельности всех ветвей власти, системе сдержек и противовесов в отношении друг друга, предотвращающих усиление и возвышение одной ветви власти над другими и недопускающих кем-либо захвата власти или присвоения властных полномочий. В соответствии с данным принципом власть не может быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Разделение властей – необходимое условие в формировании правового государства, реализации идей верховенства закона и, самое главное, расширения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Принцип разделения властей, закрепленный в разделе I Основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, корреспондирует статье 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в которой определены критерии осуществления органами государственной власти своих полномочий во всех сферах государственных отношений, в том числе и в сфере государственных финансов, с учетом функционирования системы сдержек и противовесов.

Часть вторая пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Основу государственных финансов составляет бюджет, который в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики включает в себя доходы и расходы государства и утверждается законом. Закон о бюджете проходит различные стадии бюджетного процесса. Полномочия органов государственной власти и управления в данной сфере устанавливаются Конституцией Приднестровской Молдавской Республики. Так в соответствии с пунктом 3 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент Приднестровской Молдавской Республики в сфере бюджетного процесса, как глава исполнительной ветви власти, представляет на рассмотрение Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики проект ежегодного государственного бюджета. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с подпунктом б) пункта 2 и частью второй пункта 4 статьи 62 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в пределах установленных полномочий принимает бюджет, устанавливает меры межбюджетного регулирования, рассматривает и утверждает в рамках долгосрочного бюджетного планирования республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус общегосударственных, а в рамках осуществления контрольных функций – заслушивает отчет об исполнении бюджета, экономических и иных программ, имеющих статус общегосударственных (требующих для своего исполнения привлечения финансовых средств помимо средств, предусмотренных в бюджете, и дополнительной регламентации законодательного характера). Указанные конституционные разграничения полномочий обеспечивают баланс между исполнительной и законодательной ветвями государственной власти в сфере бюджетного процесса и являются гарантией обеспечения принципа разделения властей в данной сфере государственных отношений как основополагающего принципа построения государственной власти в Приднестровской Молдавской Республике.

Правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанная в Постановлении от 1 июля 2003 года № 03-П/03, прямо указывает, что распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджета относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета – к функциям органов законодательной власти. При принятии государственного бюджета исполнительные и законодательные органы власти должны осуществлять свои полномочия самостоятельно, не нарушая принцип разделения властей, предусмотренный основами конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. А в Постановлении от 20 января 2004 года № 01-П/04 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики указал, что право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом (часть вторая пункта 1 статьи 96 Конституции); никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом (пункт 2 статьи 96 Конституции). Следовательно, данные конституционные положения предусматривают возможность расходования государственных средств лишь на основании решения законодательного органа, а исполнительные органы государственной власти вправе распоряжаться финансовыми средствами только на основании закона, принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.

Таким образом, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что конституционное положение «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом», используемое в части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует понимать как выполнение исполнительными органами государственной власти своих функций в бюджетном процессе, а именно: функций по распоряжению государственными финансами исключительно в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.

Пункт 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом. Все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет, который утверждается законом, принимаемым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики – единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Полномочия Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по принятию законодательных актов бюджетного характера не могут являться абсолютными и должны осуществляться исходя из конституционных норм, закрепленных в пункте 6 статьи 63, пункте 1 статьи 64, пункте 4 статьи 97, пункте 3 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также в соответствии со строго определенной законодательными актами Приднестровской Молдавской Республики процедурой, которая закрепляет не только формальные требования к принятию законодательных актов бюджетного характера, но и определяет общие принципы, полномочия и требования взаимодействия органов различных ветвей власти в бюджетном процессе. При этом следует учитывать, что «порядок расходования» предполагает условия, при которых расходование средств возможно, а «пределы расходования» предусматривают диапазон правомочий государственных органов в сфере расходования государственных финансов.

На основании изложенного, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что конституционное положение «в порядке и пределах, установленных законом» подразумевает, что Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики, как единственный законодательный орган государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, в целях реализации основных функций государства в сфере государственных финансов имеет право и обязан устанавливать порядок и пределы расходования государственных денежных средств, а также принятия государственных денежных обязательств посредством издания законов, с соблюдением требований и условий, предъявленных Конституцией и действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики к законодательному процессу.

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, пунктом г) части второй статьи 27, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 84, 85, 112 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. В рамках данной конституционной нормы конституционное положение «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует понимать как выполнение исполнительными органами государственной власти своих функций в бюджетном процессе, а именно: функций по распоряжению государственными финансами исключительно в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с пунктом 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом. В рамках данной конституционной нормы конституционное положение «в порядке и пределах, установленных законом» во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики подразумевает, что расходование государственных денежных средств, также как и принятие государственных денежных обязательств, осуществляется исключительно в порядке и в пределах, установленных законодательными актами, принятыми Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с требованиями Конституции и действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики, предъявляемыми к законодательному процессу. «Порядок расходования» предполагает условия, при которых расходование средств возможно, а «пределы расходования» предусматривают диапазон правомочий государственных органов в сфере расходования государственных финансов.

2. Данное Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, действует непосредственно, не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 10 – П / 07