ИМЕНЕМ ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о проверке конституционности законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года № 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей»  

15 января 2008 годагород Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о проверке конституционности законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей».

 В обращении Президент Приднестровской Молдавской Республики указал, что в соответствии с пунктом 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. А поскольку положения, связанные с учетом, обобщением, рассмотрением и выполнением наказов избирателей, затрагивают целую сферу общественных отношений, данные правоотношения, по мнению заявителя, должны регулироваться отдельным законом о наказах избирателей, что в полной мере соответствует конституционным требованиям, установленным пунктом 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Однако как следует из запроса, в нарушение приведенной конституционной нормы 4 декабря 2006 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики было принято Постановление N 527 «Об утверждении Типового положения

«О Фонде наказов избирателей», раздел 4 которого регламентирует учет, обобщение, рассмотрение наказов избирателей. А согласно пункту 3 этого Положения Фонд наказов является целевым бюджетным фондом Приднестровской Молдавской Республики.

В обращении Президента Приднестровской Молдавской Республики также указано, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики и иные акты законодательства Приднестровской Молдавской Республики не относят финансирование исполнения наказов избирателей, данных депутатам Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Советов народных депутатов всех уровней, к функциям Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с пунктом 1 статьи 99 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 24 октября 2001 года N 57-З-III «О регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» депутат Верховного Совета поддерживает постоянную связь с избирателями избирательного округа, по которому он баллотировался. Работая с избирателями, депутат выполняет их наказы. Согласно статье 4 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 декабря 1996 года «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» в действующей редакции, избиратели дают наказы своим депутатам. Народный депутат местного Совета народных депутатов добивается претворения в жизнь наказов избирателей. Таким образом, исполнение наказов избирателей является обязанностью депутатов, а не государства.

Согласно пункту 13 указанного выше Положения депутаты из поступивших к ним наказов избирателей формируют перечни наказов избирателей, предполагающих проведение мероприятий, финансирование которых будет осуществляться за счет средств Фонда наказов на соответствующий год. Следовательно, как считает Президент Приднестровской Молдавской Республики, депутаты Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики самостоятельно решают вопрос о том, исполнение каких наказов избирателей следует финансировать, а каких нет.

 Заявитель также считает, что оспариваемое Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики подрывает конституционные принципы функционирования финансовой системы, расходования государственных средств в Приднестровской Молдавской Республике, нарушает часть вторую пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, что приводит к нарушению установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики принципа равного избирательного права.

Правовую основу финансирования исполнения наказов избирателей устанавливают перечисленные выше оспариваемые законодательные акты Приднестровской Молдавской Республики. По мнению заявителя, при отсутствии единого закона, предметом правового регулирования которого являлись бы отношения, связанные с наказами избирателей, принятие данных законов является преждевременным. Кроме того, оспариваемые законодательные акты Приднестровской Молдавской Республики противоречат статье 31, пункту 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Распоряжениями Президента Приднестровской Молдавской Республики от 24 октября 2005 года N 752рп «Об Официальном заключении Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» и от 2 ноября 2005 года N 773рп «Об Официальном заключении Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», а также в направленном вето на рассматриваемые законы, указано на невозможность принятия обозначенных проектов, поскольку они противоречат пункту 6 статьи 63, пункту 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, что свидетельствует о несогласии Президента Приднестровской Молдавской Республики с оспариваемыми законодательными актами. Однако принятые Законы Приднестровской Молдавской Республики вступили в силу с 1 января 2007 года и, по мнению заявителя, предусматривают увеличение утвержденных на 2007 год бюджетных расходов в части дополнительного выделения бюджетных средств для направления их в фонды наказов избирателей.

На основании изложенного Президент Приднестровской Молдавской Республики просит рассмотреть вопрос о конституционности оспариваемых законодательных актов Приднестровской Молдавской Республики и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года № 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей» на предмет соответствия их статье 31, пунктам 5, 6 статьи 63, части второй пункта 1 статьи 96, пунктам 1, 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

2. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, рассматривая данный вопрос, исходит из следующих положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья 2). Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов. Нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта делает его не имеющим силы и не подлежащим применению. Вопрос об этом решается в судебном порядке (часть первая пункта 5 и пункт 6 статьи 63). Право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики (часть вторая пункта 1 статьи 96). Все доходы и расходы государства должны включатся в бюджет. Законы, принимаемые в течение бюджетного года и увеличивающие утвержденные бюджетные расходы или уменьшающие поступления в бюджет, могут быть приняты Верховным Советом только с согласия Президента Приднестровской Молдавской Республики (пункты 1, 4 статьи 97).

3. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов (часть первая пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики). Однако в нарушение указанной конституционной нормы Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики 4 декабря 2006 года было принято Постановление N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей», включающее и вопросы финансового характера.

Пункт первый статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет. Данное конституционное положение устанавливает единство финансовой системы Приднестровской Молдавской Республики, предопределяя обязательность включения всех доходов, поступающих государству, и расходов в бюджет. В соответствии с частями первой и второй статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 24 февраля 1997 года № 35-З «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в действующей редакции, бюджетная система Приднестровской Молдавской Республики является совокупностью фондов финансовых ресурсов, образуемых органами государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Таким образом, единую бюджетную систему республики составляют как государственные доходы, так и государственные расходы. Следовательно, из бюджета финансируются исключительно государственные расходы Приднестровской Молдавской Республики или муниципальные расходы соответствующего муниципального образования. Кроме того, Конституция Приднестровской Молдавской Республики и другие акты законодательства не относят финансирование исполнения наказов избирателей, данных депутатами Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Советов народных депутатов всех уровней, к функциям Приднестровской Молдавской Республики. Однако в соответствии с пунктом 3 Типового положения «О Фонде наказов избирателей», утвержденного Постановлением Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527, Фонд наказов избирателей является целевым бюджетным фондом Приднестровской Молдавской Республики. Денежные средства Фонда наказов являются государственной собственностью Приднестровской Молдавской Республики, отражаются в законе (решении) о бюджете на соответствующий год.

Пунктом 1 статьи 99 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 24 октября 2001 года N 57-З-III «О регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» предусмотрено, что депутат Верховного Совета поддерживает постоянную связь с избирателями избирательного округа, по которому он баллотировался. Работая с избирателями, депутат выполняет их наказы. А согласно статье 4 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 5 декабря 1996 года «О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов Приднестровской Молдавской Республики» в действующей редакции, избиратели дают наказы своим депутатам. Народный депутат местного Совета народных депутатов принимает меры по претворению в жизнь наказов избирателей. Следовательно, исполнение наказов избирателей является обязанностью депутатов. Депутаты всех уровней должны реализовывать соответствующие наказы избирателей в рамках своей компетенции, путем инициирования и голосования за принятие того или иного решения соответствующим Советом народных депутатов. А в случае необходимости решения острых социальных вопросов Советами народных депутатов всех уровней по ним должны приниматься соответствующие государственные и муниципальные программы. Однако как следует из положений законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей», финансирование исполнения наказов избирателей, данных депутатам Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Советов народных депутатов всех уровней, относится к функциям Приднестровской Молдавской Республики. А значит, указанные положения оспариваемых законодательных актов и Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики противоречат пункту 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Основу государственных финансов составляет бюджет, который в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики включает в себя доходы и расходы государства и утверждается законом. Часть вторая пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что право распоряжения государственными финансами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Настоящее конституционное положение предоставляет право Верховному Совету законодательно установить общий порядок и условия расходования государственных финансов, а исполнительным органам государственной власти – право самостоятельно определить конкретных получателей государственных средств. В Постановлениях от 20 января 2004 года № 01-П/04, от 20 ноября 2007 года № 10–П/07 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с пунктом 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики указал, что никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом. Следовательно, указанные конституционные положения предусматривают возможность расходования государственных средств лишь на основании решения законодательного органа, а исполнительные органы государственной власти вправе распоряжаться финансовыми средствами только на основании закона, принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Однако в нарушение указанных требований, пунктом 13 названного выше Положения установлено, что депутаты из поступивших к ним наказов избирателей формируют перечни наказов избирателей, предполагающих проведение мероприятий, финансирование которых должно осуществляться за счет средств Фонда наказов на соответствующий год. Оспариваемое Положение предоставляет право Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики самостоятельно решать вопрос о том, исполнение каких наказов избирателей необходимо финансировать, а каких нет. Таким образом, конкретные получатели финансирования за счет государственных средств определяются не исполнительными органами государственной власти, а депутатами законодательного органа Республики. А значит, согласно Постановлению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей» исполнительные органы государственной власти лишены права решения вопросов, касающихся распоряжения государственными средствами, что, по мнению Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, противоречит конституционным принципам функционирования финансовой системы и расходования государственных средств в Приднестровской Молдавской Республике, закрепленным в части второй пункта 1 статьи 96, в пункте 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с частью второй статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики граждане Приднестровской Молдавской Республики могут свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Пункт 5 статьи 51 Избирательного кодекса Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, замещающие государственные должности Приднестровской Молдавской Республики либо государственные должности государственной службы, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами и иными творческими работниками организаций, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации, при проведении избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Согласно пункту 12 Типового положения «О Фонде исполнения наказов избирателей», утвержденного оспариваемым Постановлением Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, в качестве наказов избирателей рассматриваются как обращения граждан, направленные кандидатам в депутаты в период предвыборной кампании и связанные с реализацией предвыборных программ данных лиц, так и обращения граждан, направленные депутатам в период осуществления ими своих депутатских полномочий. А в соответствии с пунктом 2 названного Типового положения Фонд наказов создан в целях финансирования исполнения наказов избирателей, данных депутатам Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Советов народных депутатов всех уровней. Таким образом, действующие депутаты Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и Советов народных депутатов всех уровней заранее поставлены в привилегированное положение по отношению к кандидатам в депутаты, не имеющим доступа к финансовым средствам Фонда исполнения наказов избирателей. Нахождение кандидатов в депутаты в неравном положении с депутатами всех уровней, по мнению Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, противоречит конституционному принципу равного избирательного права, закрепленному в части второй статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Пунктом 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики  предусмотрено, что законы, принимаемые в течение бюджетного года и увеличивающие утвержденные бюджетные расходы или уменьшающие поступления в бюджет, могут быть приняты Верховным Советом только с согласия Президента Приднестровской Молдавской Республики. Настоящее конституционное положение устанавливает процедуру взаимоотношений между Президентом Приднестровской Молдавской Республики, как главой государства и возглавляющим исполнительную власть в Республике, и Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики – законодательным органом – при принятии Верховным Советом законодательных актов, влекущих сокращение доходной части государственного бюджета. Данная процедура устанавливает обязательное согласие Президента на принятие актов, влекущих увеличение расходов из бюджета или уменьшающих доходы бюджета, а также согласование с Президентом проектов актов, могущих вызвать изменения в системе утвержденных законом о государственном бюджете доходов и расходов. Пунктом 6 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта делает его не имеющим силы и не подлежащим применению. Вопрос об этом решается в судебном порядке. В соответствии с указанным и статьей 64 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент Приднестровской Молдавской Республики в Распоряжениях от 24 октября 2005 года N 752рп «Об Официальном заключении Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» и от 2 ноября 2005 года N 773рп «Об Официальном заключении Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», а также в направленном вето на рассматриваемые законы, указал на невозможность принятия и подписания их, со ссылкой на соответствующие основания, в том числе на недопущение увеличения утвержденных на 2007 год бюджетных расходов в части дополнительного выделения бюджетных средств для направления их в фонды наказов избирателей. Однако в нарушение пункта 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, закрепляющего полномочия Президента Приднестровской Молдавской Республики и пункта 6 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики были приняты оспариваемые законодательные акты и Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей», вступившие в силу с 1 января 2007 года.

На основании вышеизложенного Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что положения законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей» не могут рассматриваться как соответствующие части второй статьи 31, пунктам 5, 6 статьи 63, части второй пункта 1 статьи 96, пунктам 1, 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, пунктом а) статьи 11, статьей 12, подпунктом 1) подпункта а) части первой статьи 27, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 80, 84, 85, 93 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1.Признать  не  соответствующими  Конституции   Приднестровской   Молдавской Республики, а именно: части второй статьи 31, пунктам 5, 6 статьи 63, части второй пункта 1 статьи 96, пунктам 1, 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики положения законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей».

2. Положения законов Приднестровской Молдавской Республики от 7 марта 2007 года: N 188-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике», N 189-ЗИД-IV «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», N 190-ЗД-IV «О внесении дополнения в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики»; Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 4 декабря 2006 года N 527 «Об утверждении Типового положения «О Фонде наказов избирателей» утрачивают силу.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 01-П / 08