ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о проверке конституционности некоторых положений Законов Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» по запросу Президента Приднестровской Молдавской Республики

31 октября 2013 года                                                                                           город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Президент Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом о проверке конституционности некоторых положений Законов Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей». В запросе утверждается, что Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» в целом, а также его отдельные положения не соответствуют статье 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Заявитель просит Конституционный суд проверить следующие нормы Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей»:

- подпункт е) статьи 4, предусматривающий, что организация работы с наказами избирателей строится на принципе подотчетности соответствующим представительным органам государственной власти исполнительных органов государственной власти или исполнительных органов местного самоуправления, реализующих перечень наказов избирателей и (или) государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей, – на соответствие статьям 74, 76-1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- пункт 2 и часть вторую пункта 6 статьи 5, пункт 1 и часть вторую пункта 3 статьи 6, пункт 1 статьи 7, пункт 1 статьи 9, статью 14, статью 15, устанавливающие права, обязанности и ответственность депутатов Верховного Совета по вопросам исполнения наказов избирателей, – на соответствие пункту 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- пункт 1, часть первую пункта 4 статьи 8, предусматривающие, что внесение государственной программы исполнения наказов избирателей на утверждение Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики осуществляется его председателем, и что проект государственной программы исполнения наказов избирателей подлежит утверждению нормативным правовым актом подзаконного характера соответствующего Совета, - на соответствие статье 6, пункту 2 статьи 55, подпункту б) пункта 2 статьи 70, пункту 3 статьи 98 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- пункт 8 статьи 8, предусматривающий возможность Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в течение бюджетного года увеличивать бюджетные расходы на исполнение наказов избирателей без согласия Президента Приднестровской Молдавской Республики, – на соответствие пункту 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики;

- статью 11 и пункт 1 статьи 12, предусматривающие, что финансирование наказов избирателей, включенных в перечень наказов избирателей и государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей, осуществляется из средств республиканского (местного) бюджета, - на соответствие пункту 1 статьи 97 и части второй статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Кроме того, заявитель просит проверить пункт 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» и пункт 2 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», предоставляющие Верховному Совету право утверждать перечень наказов избирателей и государственную программу исполнения наказов избирателей путем принятия правового акта подзаконного характера, – на соответствие статье 6, пункту 2 статьи 55 и части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Представитель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в судебном заседании привел доводы в пользу конституционности оспариваемых норм, а также в целом Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей».

2. В соответствии со статьей 1 (части вторая и третья) Конституции Приднестровской Молдавской Республики единственным носителем власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Названной норме корреспондирует статья 7 Основного Закона, согласно которой в Приднестровской Молдавской Республике признается и гарантируется местное самоуправление, состоящее из Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления, которые непосредственно или через избираемые ими органы самостоятельно решают социальные, экономические, политические и культурные вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения административно-территориальных единиц.

Как следует из приведенных норм, Конституция Приднестровской Молдавской Республики провозглашает народовластие как фундамент для деятельности всех властных институтов государства, а само создание института наказов предопределено установлениями вышеуказанных норм Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Таким образом, дача избирателями депутатам Советов всех уровней тех или иных наказов и их последующая реализация как выражение воли населения соответствующего округа не могут быть расценены как противоречащие в целом духу Конституции Приднестровской Молдавской Республики, которая по сути своей провозглашает народовластие как фундаментальную основу государственности республики, о чем свидетельствуют и нормы статьи 31 Конституции, закрепляющие право граждан Приднестровской Молдавской Республики на участие в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей. Следует отметить, что право граждан участвовать в управлении делами общества и государства, как оно закреплено в части первой статьи 31 Конституции, относится к основным правам и свободам человека и гражданина.

Конституция Приднестровской Молдавской Республики определяет референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть четвертая статьи 1). Отсюда следует, что непосредственная демократия возможна и в иных (кроме высших) формах, к которым ввиду многообразия институтов прямой демократии следует отнести собрания, митинги, демонстрации, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Наказы избирателей, которые в соответствии со статьей 2 оспариваемого Закона представляют собой сформированные в установленном данным Законом порядке письменные обращения избирателей к депутатам Верховного Совета и Советов народных депутатов всех уровней, также следует рассматривать как одну из форм осуществления непосредственной демократии.

Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» регулирует отдельную сферу общественных отношений, складывающихся между гражданами и депутатами по формированию и выполнению наказов избирателей. Данный Закон, как отражено в его преамбуле, направлен на реализацию гражданами своего конституционного права на участие в управлении делами общества и государства, законодательно устанавливает дополнительные гарантии осуществления этого права и не может рассматриваться как не соответствующий Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в том числе ее статье 6, которая закрепляет основополагающий принцип разделения властей.

3. Как следует из запроса, Верховный Совет в соответствии со статьей 74 Конституции Приднестровской Молдавской Республики вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики только через образованные им органы, которые функционируют в соответствии с законодательными актами Приднестровской Молдавской Республики (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека). Осуществление Верховным Советом контрольных полномочий в иных формах следует рассматривать как вмешательство законодательного органа в деятельность исполнительной ветви власти. Подотчетность исполнительных органов государственной власти представительному органу государственной власти, установленная подпунктом е) статьи 4 оспариваемого Закона, является формой контроля Верховного Совета за деятельностью исполнительных органов государственной власти, что, по мнению заявителя, нарушает нормы статьей 74, 76-1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Вместе с тем пунктом 1 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики предусмотрено, что Верховный Совет правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией к законодательному регулированию и осуществлению его контрольных функций. Часть вторая пункта 4 статьи 70 Конституции устанавливает, что в порядке реализации своих контрольных функций Верховный Совет имеет право осуществлять контроль за деятельностью органов власти и управления, должностных лиц по исполнению ими законодательных и иных актов. В соответствии со статьей 74 Конституции Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики для реализации контрольных функций вправе образовывать необходимые для этого органы. По мнению Конституционного суда, данное конституционное установление предоставляет Верховному Совету право образовывать необходимые ему для осуществления контрольных функций органы, а не обязывает осуществлять данные функции только через специально созданные органы.

В соответствии с частью второй пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики каждый из органов государственной власти наделяется контрольными функциями в пределах полномочий, предоставленных Конституцией и законами. Это означает, что в силу прямого конституционного установления органы государственной власти могут быть наделены контрольными полномочиями в пределах, установленных не только Конституцией, но и законами.

При этом статья 101 Регламента Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что Верховный Совет непосредственно, а также через создаваемые контрольные органы осуществляет контроль за исполнением принятых Верховным Советом законодательных актов, исполнением бюджета и распоряжением (в части отчуждения) объектами государственной собственности. В этой же норме указываются и формы осуществления контрольной деятельности законодательного органа (заслушивание отчетов, направление депутатских запросов, истребование информации, депутатские расследования, руководство деятельностью контрольного органа Верховного Совета).

Пункт 4 статьи 70 Конституции прямо указывает, что в порядке реализации своих контрольных функций Верховный Совет имеет право принимать иные акты (решения), то есть осуществлять контрольные полномочия в формах, которые Конституцией непосредственно не установлены.

Исходя из изложенного, Конституционный суд приходит к выводу, что Верховный Совет вправе осуществлять свои контрольные функции как через создаваемые им органы, так и непосредственно. Следовательно, подпункт е) статьи 4 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», устанавливающий подотчетность исполнительных органов власти, реализующих наказы избирателей, представительным органам власти, не противоречит статьям 74, 76-1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

4. Как утверждается в запросе, положения пункта 2 и части второй пункта 6 статьи 5, пункта 1 и части второй пункта 3 статьи 6, пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 9, статей 14 и 15 оспариваемого Закона, устанавливающие права, обязанности и ответственность депутатов Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по вопросам исполнения наказов избирателей, нарушают закрепленный в части первой пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики принцип единства предмета регулирования законом.

Частью первой пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение, либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики закон должен представлять собой целостный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование строго определенной группы общественных отношений, что обеспечит единство и структурность систем законодательства и права. «Предмет закона» следует понимать как качественно однородный вид (группу) общественных отношений, объективно требующих специфической правовой регламентации. Каждый закон может регулировать только один предмет. Законодательная регламентация направлена на урегулирование определенной группы устойчивых общественных отношений, имеющих перспективный характер и принадлежащих к определенному нормативно-правовому образованию (отрасли, подотрасли, институту). Закон не может и не должен регулировать отношения разного рода и типа. Создание законодательного акта, регулирующего общественные отношения, относящиеся к двум или более отраслям права, не допускается (Постановления Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 23 сентября 2008 года № 06/П-08 по делу о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, от 8 июня 2010 года № 02-П/10 по делу о проверке конституционности Закона Приднестровской Молдавской Республики «О регламенте Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики»).

Оспариваемый Закон регулирует сферу общественных отношений, складывающихся между гражданами и депутатами по формированию и выполнению наказов избирателей. Данные отношения предполагают сложную систему организационных действий, участие многих лиц и, следовательно, требуют специфической правовой регламентации. Права, обязанности и ответственность депутата в данной сфере общественных отношений являются ее неотъемлемой частью и не выходят за рамки института наказов избирателей, направлены исключительно на регулирование отношений по формированию и выполнению наказов избирателей. Таким образом, система общественных отношений, регулируемая оспариваемым Законом, представляет собой единый предмет правового регулирования.

В обоснование своей позиции глава государства ссылается на пункт 4 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, предусматривающий, что статус депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики устанавливается Конституционным законом. Из утверждений заявителя следует, что права, обязанности и ответственность депутата Верховного Совета должны устанавливаться исключительно Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики». Вместе с тем статья 2 данного Конституционного закона устанавливает, что статус депутата Верховного Совета определяется как Конституцией и Конституционным законом, так и иными нормативными правовыми актами Приднестровской Молдавской Республики. Кроме того, подпункт ж) статьи 7 Конституционного закона «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики» относит работу с наказами избирателей к основным формам депутатской деятельности депутата Верховного Совета.

Оспариваемые заявителем нормы, по мнению Конституционного суда, носят характер, присущий лишь отношениям, складывающимся при выполнении наказов избирателей, не выходят за рамки прав, обязанностей и ответственности, определенных Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О статусе депутата Верховного Совета», и не нарушают принцип единства предмета регулирования закона, закрепленный частью первой пункта 5 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

5. В запросе утверждается, что Законом Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» устанавливается иная схема расходования бюджетных средств, нежели это предусмотрено частью второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, то есть у исполнительных органов государственной власти изъято право распоряжения государственными финансами. При этом заявителем указывается, что исполнение наказов избирателей выступает в качестве обязанности депутата, а не государства в целом. Вследствие этого расходование средств на указанные цели следует рассматривать в качестве распоряжения государственными финансами не по назначению, в нарушение установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики порядка такого расходования. Заявитель считает, что пункт 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» и пункт 2 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» не соответствуют части второй пункта первого статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» определяет порядок формирования, учета, составления и рассмотрения списка наказов избирателей и (или) государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей, а также источники финансирования наказов избирателей, включенных в перечень наказов и государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей. Оспариваемые заявителем нормы данного Закона определяют право депутатов формировать перечни наказов избирателей, что является способом обобщения поступивших наказов, а не формой распоряжения государственными финансами.

В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики право распоряжения государственными средствами принадлежит исключительно соответствующим органам исполнительной власти и только в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики (часть вторая пункта 1 статьи 96). Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом (пункт 2 статьи 96). В Постановлении от 20 января 2004 года № 01–П/04 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики указал, что данные конституционные положения предусматривают возможность расходования государственных средств лишь на основании решения законодательного органа, а исполнительные органы государственной власти вправе распоряжаться финансовыми средствами только на основании закона, принятого Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Положением пункта 1 статьи 13 оспариваемого Закона предусмотрено, что органы, уполномоченные распоряжаться государственными (муниципальными) средствами, обеспечивают целевое и рациональное расходование государственных (муниципальных) средств, выделенных на финансирование государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей, то есть обладают правом распоряжения указанными средствами по целевым направлениям, что в полной мере соответствует требованиям части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

В Постановлении от 20 ноября 2007 года № 10–П/07 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики дал общеобязательное толкование части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятия «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом» и пункта 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части уяснения смысла понятий «порядок и пределы, установленные законом» в отношении расходования государственных средств и принятия государственных денежных обязательств во взаимосвязи со статьей 6 и частью первой пункта 2 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Как указано в названном Постановлении, положение «распоряжение государственными финансами в соответствии с законодательным актом»  в рамках части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует понимать как выполнение исполнительными органами государственной власти своих функций в бюджетном процессе, а именно функций по распоряжению государственными финансами исключительно в соответствии с законодательным актом, принятым Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики.

В соответствии с пунктом 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке и в пределах, установленных законом. В рамках данной конституционной нормы конституционное положение «в порядке и пределах, установленных законом» подразумевает, что расходование государственных денежных средств, также как и принятие государственных денежных обязательств, осуществляется исключительно в порядке и в пределах, установленных законодательными актами, принятыми Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с требованиями Конституции и действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики, предъявляемыми к законодательному процессу. «Порядок расходования» предполагает условия, при которых расходование средств возможно, а «пределы расходования» предусматривают диапазон правомочий государственных органов в сфере расходования государственных финансов.

Сочетание взаимообусловленных функций ветвей государственной власти в бюджетном процессе, предусмотренное Законом Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике», является одним из элементов системы сдержек и противовесов в их взаимодействии при решении вопросов, касающихся государственных финансов.

На основании изложенного Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики полагает, что закрепление права на формирование перечня наказов избирателей и утверждение соответствующей программы одновременно с принятием проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год во втором чтении не нарушает право органов исполнительной власти на распоряжение государственными средствами, обозначенное в части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Более того, это право находится в прямой взаимосвязи с пунктом 2 названной статьи Конституции, который указывает, что никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как в порядке, установленном законом.

Следовательно, оспариваемые заявителем нормы пункта 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» и пункта 2 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» не противоречат части второй пункта 1 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

6. Заявителем утверждается, что «недопустимой с точки зрения Конституции Приднестровской Молдавской Республики является ситуация, при которой Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики самостоятельно разрабатывает какие-либо государственные программы, предусматривающие государственное финансирование за счет государственного бюджета, самостоятельно вносит их на свое рассмотрение, после чего рассматривает их и утверждает». Глава государства считает, что пункт 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» следует рассматривать как не соответствующий статье 6, пункту 2 статьи 55 и подпункту б) пункта 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Исследовав утверждения заявителя, Конституционный суд пришел к следующим выводам. В соответствии с конституционными установлениями Верховный Совет, являясь представительным и единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 67), посредством принятия законодательных актов рассматривает и утверждает в рамках долгосрочного бюджетного планирования республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус государственных, принимает бюджет и устанавливает меры межбюджетного регулирования (подпункт б) пункта 2 статьи 70). При этом Верховный Совет в пределах своих полномочий самостоятелен (статья 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

В отношении государственной программы исполнения наказов избирателей частью второй пункта 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» предусмотрено, что проект такой программы утверждается в рамках проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий год. Действие норм, предусматривающих расходы из средств бюджета, начинается с момента принятия соответствующей нормы бюджета, закрепляющей финансирование данных расходов. Это в полной мере соответствует требованиям статьи 97 (пункт 1) Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которой все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет.

В Постановлении от 20 ноября 2007 года № 10–П/07 Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики указал, что расходование государственных денежных средств, также как и принятие государственных денежных обязательств, осуществляется исключительно в порядке и в пределах, установленных законодательными актами, принятыми Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с требованиями Конституции и действующего законодательства Приднестровской Молдавской Республики, предъявляемыми к законодательному процессу.

Осуществление права законодательной инициативы соответствующими субъектами закреплено в статье 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Из содержания пункта 1 данной статьи следует, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики не запрещает вносить в порядке законодательной инициативы проект программы исполнения наказов избирателей ни одному из субъектов права законодательной инициативы.

Установленная Законом Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» возможность Верховного Совета самостоятельно разрабатывать, рассматривать и утверждать государственную программу исполнения наказов избирателей регламентирована в рамках части третьей пункта 1 статьи 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в соответствии с которой субъекты права законодательной инициативы участвуют в законотворческом процессе в Верховном Совете на всех его стадиях (за исключением голосования) на равных основаниях и не могут быть в этом ограничены, если иное прямо не предусмотрено Конституцией.

На основании изложенного Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что оспариваемая заявителем норма пункта 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» не противоречит статье 6, пункту 2 статьи 55 и подпункту б) пункта 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

7. В запросе Президента Приднестровской Молдавской Республики содержится анализ статей 8, 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», на основании которого сформулирован вывод о том, что пунктом 8 статьи 8 вышеуказанного Закона закрепляется возможность Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в течение бюджетного года увеличивать бюджетные расходы на исполнение наказов избирателей без согласия Правительства Приднестровской Молдавской Республики, которое является обязательным в силу установлений пункта 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Данный вывод основывается на положениях пункта 2 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», устанавливающих, что отсутствие заключения Президента Приднестровской Молдавской Республики (в настоящее время - Правительства Приднестровской Молдавской Республики) не является препятствием для рассмотрения государственной программы исполнения наказов избирателей.

Конституционный суд полагает, что оспариваемую норму следует рассматривать в системной взаимосвязи с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики (пункт 4 статьи 97), положениями Регламента Верховного Совета, которыми Верховный Совет руководствуется в своей деятельности (пункт 1 статьи 64, статья 72), и другими нормами оспариваемого Закона.

Статья 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» устанавливает порядок утверждения перечня наказов избирателей и (или) государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей. В соответствии с общим порядком рассмотрения наказов избирателей, установленным в пункте 1 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», сформированный проект перечня наказов избирателей и (или) государственной программы исполнения наказов избирателей вносится на утверждение соответствующего Совета его председателем в срок до 1 сентября текущего года. Согласно пункту 2 статьи 8 названного Закона указанные проекты подлежат направлению Президенту Приднестровской Молдавской Республики либо в орган местного государственного управления или в исполнительный орган местного самоуправления для представления заключения, которое должно быть представлено в срок, не превышающий одного месяца. Непредставление заключения в указанный срок не является препятствием для рассмотрения проектов перечня наказов избирателей и (или) государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей.

В данной связи следует отметить, что рассмотрение программы не означает ее окончательного утверждения. В силу требований части второй пункта 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» проект перечня наказов избирателей и (или) государственной программы исполнения наказов избирателей депутатам Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики подлежит утверждению одновременно с принятием проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Данная норма, согласно которой при рассмотрении проекта закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год во втором чтении подлежит утверждению перечень наказов избирателей и (или) государственная программа исполнения наказов избирателей на очередной финансовый год, также установлена в пункте 2 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей».

В соответствии с пунктом 8 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» наказы избирателей, сформированные на внеочередных собраниях избирателей, после утверждения перечня наказов избирателей и (или) государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей направляются депутатом председателю соответствующего Совета для рассмотрения вопроса о внесении изменений и (или) дополнений в утвержденный перечень наказов избирателей и (или) государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей в соответствии с общим порядком, установленным оспариваемым Законом. Следовательно, сформированный проект о внесении изменений и (или) дополнений в утвержденный перечень наказов избирателей и (или) государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей в соответствии с общим порядком, закрепленным в статье 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», вносится на утверждение соответствующему Совету (пункт 1), направляется на заключение (пункт 2) и утверждается одновременно с принятием проекта закона о внесении изменений и (или) дополнений в закон о республиканском бюджете на текущий год во втором чтении (часть вторая пункта 4). При этом в силу требований пункта 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики соответствующий закон о внесении изменений и (или) дополнений в закон о республиканском бюджете, увеличивающий утвержденные бюджетные расходы, может быть принят Верховным Советом только с согласия Правительства Приднестровской Молдавской Республики.

Пунктом 1 статьи 64 Регламента Верховного Совета закреплено право Верховного Совета рассматривать законопроекты без заключений субъектов права законодательной инициативы, однако при этом устанавливается законодательный императив – «за исключением случаев, предусмотренных Конституцией». В развитие положений пункта 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и пункта 1 статьи 64 Регламента Верховного Совета, статьей 72 Регламента Верховного Совета прямо установлен запрет на рассмотрение без согласия Правительства поправок, ведущих к увеличению утвержденных бюджетных расходов или уменьшающих поступления в бюджет. При этом согласно пункту 6 статьи 71 Конституции Приднестровской Молдавской Республики нарушение процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта может послужить основанием для признания его в судебном порядке не имеющим силы и не подлежащим применению. Таким образом, положения пункта 8 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» следует рассматривать как не противоречащие пункту 4 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

8. В запросе оспаривается также часть первая пункта 4 статьи 8 Закона «О наказах избирателей», которая предусматривает, что проект государственной программы исполнения наказов избирателей подлежит утверждению нормативным правовым актом подзаконного характера соответствующего Совета. По мнению заявителя, данное положение должно рассматриваться как не соответствующее требованию подпункта б) пункта 2 статьи 70 Конституции, которое устанавливает, что Верховный Совет рассматривает и утверждает в рамках долгосрочного бюджетного планирования республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус государственных, посредством принятия законодательных актов.

Конституционный суд отмечает, что указанный довод заявителя неприменим в отношении муниципальных программ в силу их регионального характера. Кроме того, из содержания подпункта б) пункта 2 статьи 70 Конституции следует, что Верховный Совет посредством принятия законодательных актов рассматривает и утверждает республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус государственных, только в рамках долгосрочного бюджетного планирования. Названная норма Конституции содержит также положение о том, что Верховный Совет посредством принятия законодательного акта принимает бюджет и устанавливает меры межбюджетного регулирования. В соответствии с положением подпункта б) пункта 2 статьи 70 Конституции в отношении государственной программы исполнения наказов частью второй пункта 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» предусмотрено, что проект такой программы утверждается в рамках проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий год в полном соответствии с требованиями статьи 97 Конституции о необходимости включать все расходы в закон о республиканском бюджете на соответствующий год. Следовательно, часть первую пункта 4 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» необходимо рассматривать как не противоречащую требованиям подпункта б) пункта 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

9. В запросе указывается, что поскольку ни Конституция Приднестровской Молдавской Республики, ни другие акты законодательства не относят финансирование исполнения наказов избирателей, данных депутатам Верховного Совета и Советов народных депутатов всех уровней, к функциям Приднестровской Молдавской Республики, их финансирование не может осуществляться из средств республиканского (местного) бюджета. Следовательно, статья 11 и пункт 1 статьи 12 Закона «О наказах избирателей», которые предусматривают, что финансирование наказов избирателей, включенных в перечень наказов избирателей и государственную (муниципальную) программу исполнения наказов избирателей, осуществляется из средств республиканского (местного) бюджета, не соответствуют пункту 1 статьи 97 и части второй статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Пунктом 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что все доходы и расходы государства должны включаться в бюджет. В Постановлении от 15 января 2008 года № 01–П/08 Конституционный суд указал, что из бюджета финансируются исключительно государственные расходы Приднестровской Молдавской Республики или муниципальные расходы соответствующего муниципального образования. Поскольку ни Конституция Приднестровской Молдавской Республики, ни другие акты законодательства не относят исполнение наказов избирателей, данных депутатам Верховного Совета и Советов народных депутатов всех уровней, к функциям Приднестровской Молдавской Республики, финансирование наказов избирателей из средств государственного бюджета осуществляться не может. Из приведенной правовой позиции Конституционного суда следует, что какая-либо сфера общественных отношений  может быть отнесена к функциям государства не только Конституцией, но и другими актами законодательства. Вывод о том, что исполнение наказов избирателей не относится к функциям государства, был основан именно на том, что на момент вынесения вышеуказанного Постановления Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» в правовой базе Приднестровской Молдавской Республики отсутствовал. С принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики от 3 октября 2008 года № 561-З-IV «О наказах избирателей» следует констатировать появление в правовом поле Приднестровской Молдавской Республики института наказов избирателей.

Статья 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики содержит перечень основных функций, выполнение которых берет на себя Приднестровская Молдавская Республика. Вместе с тем из подпункта у) указанной статьи следует, что этот перечень не является исчерпывающим. В соответствии с подпунктом у) статьи 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики к государственным функциям относятся и «иные вопросы, требующие единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики, для обеспечения блага и пользы населения». Такие вопросы в силу подпункта е) пункта 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики подлежат урегулированию путем принятия законодательного акта. Поэтому отнесение исполнения наказов избирателей к функциям государства в соответствии с оспариваемым Законом не противоречит ранее высказанной позиции Конституционного суда.

Наказы избирателей затрагивают широкий круг проблем экономического, социального, культурного развития, совершенствования действующего законодательства и повышения эффективности деятельности органов власти. В наказах выражаются самые разнообразные запросы населения, отражающие как интересы отдельных групп граждан, так и интересы общества в целом. Общественное значение выступает в качестве одного из основных требований, предъявляемых к наказам, что закреплено в статье 3 оспариваемого Закона. Более того, обращения граждан, не имеющие общественного значения, не могут быть включены в проект перечня наказов избирателей и (или) государственной (муниципальной) программы исполнения наказов избирателей, поскольку подлежат отклонению (пункт 2 статьи 3, пункты 3, 5, 7 статьи 5 оспариваемого Закона). В случае, если несоответствие наказов избирателей требованию общественного значения выявляется после их включения в соответствующий проект, они также подлежат отклонению (пункт 3 статьи 8 оспариваемого Закона). Таким образом, исполнение наказов избирателей направлено на обеспечения блага и пользы населения Приднестровской Молдавской Республики, а не «узкой группы граждан».

Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд полагает, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики и действующий Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» позволяют отнести выполнение наказов избирателей к функциям Приднестровской Молдавской Республики. Отсюда следует, что мероприятия по их исполнению могут финансироваться из государственного бюджета. Таким образом, положения статьи 11 и пункта 1 статьи 12 Закона «О наказах избирателей», предусматривающие финансирование наказов избирателей из средств республиканского бюджета, следует рассматривать как не противоречащие пункту 1 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

10. Согласно пункту 9 статьи 5 Закона «О наказах избирателей» собрания избирателей по формированию наказов избирателей проводятся после приобретения лицами, избранными в качестве депутатов, статуса депутата. Собрания могут проводиться в очередном (ежегодном) и внеочередном (по мере необходимости) порядке. Очередные собрания избирателей по формированию наказов избирателей проводятся ежегодно в срок не позднее 1 мая текущего года. В исключительных случаях при возникновении вопросов, требующих неотложного разрешения, могут проводиться внеочередные собрания избирателей в любое время по мере необходимости. Следовательно, в период избирательной кампании действующие депутаты Верховного Совета и Советов народных депутатов всех уровней вправе проводить внеочередные собрания избирателей, собирать их предложения по проведению социальных мероприятий на территории избирательного округа и впоследствии реализовывать наказы избирателей, используя государственное или муниципальное финансирование. Это, по мнению заявителя, заранее ставит действующих депутатов, принявших решение баллотироваться на новый срок, в привилегированное положение по отношению к кандидатам в депутаты, не имеющим доступа к финансовым средствам, предусмотренным для исполнения наказов избирателей.

Основываясь на изложенном, заявитель просит признать не соответствующими части второй статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики статью 11 и пункт 1 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», но не оспаривает конституционность пункта 9 статьи 5 указанного Закона. Однако статья 11 и пункт 1 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей», предусматривающие финансирование наказов избирателей из средств республиканского (местного) бюджета, сами по себе не затрагивают принцип равного избирательного права и, следовательно, не могут рассматриваться как не соответствующие части второй статьи 31 Конституции.

11. В запросе указывается, что Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» не предусматривает права граждан давать наказы Президенту Приднестровской Молдавской Республики, а также не предусматривает возможности финансирования мероприятий по их исполнению за счет государственного бюджета. Тем самым определяются преимущественные условия выполнения наказов, которые были даны депутатам представительных органов государственной власти, перед наказами, которые были даны главе государства. В обоснование своего утверждения заявитель ссылается на правовую позицию Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, выраженную в Постановлении от 3 июня 2003 года № 02–П/03 по делу о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, о недопустимости принятия законодательных актов, которые предусматривают предоставление преимуществ одной ветви власти перед другими ветвями власти.

Однако, по мнению Конституционного суда, оспариваемый Закон не направлен на регулирование отношений между избирателями и главой государства. Его предметом является иная сфера общественных отношений, складывающаяся между гражданами и депутатами по формированию и выполнению наказов избирателей. Целью Закона является реализация конституционного права участия граждан в управлении делами государства посредством наказов избирателей, данных депутатам представительных органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

Как указано в запросе, оспариваемый Закон не предусматривает права граждан давать наказы Президенту Приднестровской Молдавской Республики и не предусматривает возможности финансирования мероприятий по их исполнению за счет государственного бюджета. Фактически заявителем ставится вопрос о неконституционности закона в связи с имеющимся в нем пробелом. Однако решение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного суда и является прерогативой законодателя. Президент Приднестровской Молдавской Республики, обладая правом законодательной инициативы, в соответствии со статьей 72 Конституции Приднестровской Молдавской Республики вправе представить на рассмотрение Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики законопроект о внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей» в части включения в него процедуры формирования и финансирования наказов избирателей, данных главе государства.

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, подпунктом 1) подпункта а) части первой статьи 27, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 80, 84, 85, 93 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики положения подпункта е) статьи 4, пункта 2 и части второй пункта 6 статьи 5, пункта 1 и части второй пункта 3 статьи 6, пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 9, статей 14 и 15, пункта 1 статьи 8, части первой пункта 4 статьи 8, пункта 4 статьи 8, пункта 8 статьи 8, статьи 11 и пункта 1 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей».

2. Признать соответствующим Конституции Приднестровской Молдавской Республики положение пункта 2 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» в связи с принятием Закона Приднестровской Молдавской Республики «О наказах избирателей».

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 06 – П / 13