ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства части принятого (финансового) закона

19 мая 2016 года                                                                                                  город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики обратился в Конституционный суд с ходатайством подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать в установленном порядке Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

Из обращения и прилагаемых к нему документов следует, что данный законодательный акт был принят Постановлением Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 2 июля 2014 года № 2793 и направлен Президенту для подписания и обнародования в установленном порядке. Как указано в ходатайстве, Закон был возвращен Президентом вместе с письмом, согласно которому отдельные положения Закона противоречат действующему законодательству. В связи с этим оговариваемые нормы не рассматривались им как структурные элементы принятого Закона и были опубликованы в источнике официального опубликования с проставлением графического обозначения «**», что не предусмотрено Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.

Заявитель указывает, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики не предусматривает для главы государства возможность не рассматривать отдельные структурные элементы в качестве составных частей финансового закона. Возвращение с формулировкой «не рассмотрен в качестве структурного элемента Закона» порождает правовую неопределенность и прерывает законотворческий процесс, поскольку ни Конституция, ни Регламент Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, ни иные акты законодательства не предусматривают какой-либо механизм работы над такой частью финансового закона. В результате правовая судьба части финансового закона остается неурегулированной, а отлагательный характер вето Президента трансформируется в абсолютное вето, позволяющее Президенту блокировать принятые парламентом части финансовых законов.

Сложившуюся ситуацию Верховный Совет расценивает как уклонение главы государства от исполнения конституционной обязанности подписать и обнародовать принятый финансовый Закон в установленном порядке. Это, в свою очередь, препятствует Верховному Совету исполнять конституционную обязанность по законодательному регулированию вопросов, требующих единообразного применения на территории Приднестровской Молдавской Республики, и нарушает непрерывность законодательного процесса.

На основании изложенного заявитель просит в рамках спора о компетенции подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать в полном объеме Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

2. В судебном заседании представитель заявителя уточнил первоначальное требование ходатайства. Исходя из того, что причиной возникшего спора является внесение главой государства дополнений в принятый финансовый Закон в стадии его подписания, представитель заявителя просил признать, что внесение таких дополнений не входит в компетенцию Президента Приднестровской Молдавской Республики. Изменения и дополнения могут быть внесены только в действующие законодательные акты и только Верховным Советом как единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

По мнению представителя Президента Приднестровской Молдавской Республики, производство по делу подлежит прекращению, поскольку отдельные положения принятого финансового Закона глава государства отклонил и направил на повторное рассмотрение в установленном порядке. Позиция Президента Приднестровской Молдавской Республики по рассматриваемому делу заключается в следующем.

В соответствии с частью второй пункта 2 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Президент вправе отклонять и направлять на повторное рассмотрение отдельные статьи, положения финансового закона, что не является препятствием для его подписания и введения в действие.

Пользуясь этим правом, Президент в течение 14 дней со дня получения подписал и обнародовал финансовый Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов». При этом Президент отклонил отдельные положения пунктов 7 и 9 статьи 1 названного Закона и направил их в Верховный Совет на повторное рассмотрение.

Решение Президента об отклонении отдельных положений указанных пунктов выражено путем включения в текст Закона графических символов «**» перед текстом этих положений и ссылки, поясняющей значение символов, оформленной отдельной частью в конце текста Закона.

О принятом решении отклонить отдельные положения финансового Закона Президент Приднестровской Молдавской Республики уведомил Верховный Совет письмом от 16 июля 2014 года № 539/01.1-01. При этом Президент, руководствуясь статьей 79 Регламента Верховного Совета, определяющей порядок отклонения закона либо его части, сообщил о незаконности принятия отклоненных положений.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает требований к форме акта  отклонения  Президентом  закона  либо  его  части,  письмо  от  16 июля  2014 года № 539/01.1-01 является допустимым способом сообщения Верховному Совету о применении вето.

Таким образом, Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» подписан и введен в действие за исключением отдельных положений пунктов 7 и 9 статьи 1, которые Президент отклонил и направил на повторное рассмотрение. В отношении отклоненных положений статей финансового Закона наступают последствия, предусмотренные пунктом 2 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики: Верховный Совет в установленном порядке вновь рассматривает отклоненную часть закона. Если при повторном рассмотрении отклоненная часть закона будет одобрена в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета, эта часть подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию. Однако отклоненные положения Верховным Советом до настоящего времени повторно не рассмотрены, и вето Президента не преодолено.

Поскольку Президент использовал свое конституционное право отклонить отдельные положения финансового Закона, а сам Закон подписан и введен в действие, требование Верховного Совета подтвердить обязанность Президента повторно подписать Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» в полном объеме является необоснованным.

3. Оценив доводы представителя Президента, Конституционный суд не усматривает оснований признать отдельные положения пунктов 7 и 9 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» отклоненными и направленными на повторное рассмотрение.

Действующее законодательство действительно не устанавливает непосредственно, в какой именно форме Президент отклоняет и направляет на повторное рассмотрение закон либо его часть. Однако в соответствии со сложившейся практикой деятельность Президента Приднестровской Молдавской Республики по применению вето осуществляется путем издания соответствующих правовых актов в форме распоряжений, содержащих указание на соответствующую статью Конституции. Это в полной мере соответствует пункту 1 статьи 65 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, устанавливающему исчерпывающий перечень правовых актов, которые имеет право издавать Президент для осуществления своих полномочий и реализации возложенных на него обязанностей: указы и распоряжения. Распоряжение является ненормативным правовым актом распорядительного, индивидуального характера, который издается Президентом по вопросам, не требующим нормативного регулирования.

Именно распоряжение Президента в силу его официальности и обязательности для исполнения является надлежащей формой отклонения закона или его части. Такая форма соответствует и тем важным правовым последствиям, которые порождает применение Президентом вето.

Правовая природа решения Президента об отклонении закона или его части ранее была исследована Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики. В Определении от 2 апреля 2013 года № 04-О/13 Конституционный суд сформулировал правовую позицию, из которой следует, что решение Президента о применении вето оформляется индивидуальным правовым актом в виде распоряжения.

В данном Определении Суд пришел к выводу, что решение Президента об отклонении и направлении на повторное рассмотрение поступившего закона или его части имеет правоприменительный характер. Деятельность главы государства при отклонении принятых законов регламентирована непосредственно Конституцией Приднестровской Молдавской Республики. Распоряжение Президента об отклонении закона является актом однократного действия, исчерпывающимся юридическим фактом отклонения закона, и распространяется только на данный конкретный случай, что присуще любому другому правоприменительному решению. Отклоняя принятый Верховным Советом закон либо его часть, Президент применяет к конкретному случаю соответствующую конституционную норму, совершая тем самым правоприменительное действие, имеющее для законодательного органа государственной власти обязательный характер. Распоряжение об отклонении принятого закона влечет (или может повлечь) юридические последствия в виде предусмотренных законодательством соответствующих правоприменительных действий законодательного органа власти.

В силу изложенной правовой позиции письмо  Президента  от  16 июля 2014 года № 539/01.1-01 по форме и содержанию нельзя признать индивидуальным правовым актом, который однозначно и недвусмысленно сообщает Верховному Совету об отклонении отдельных положений финансового Закона. В указанном письме Президент, руководствуясь статьей 79 Регламента Верховного Совета, а не нормой Конституции, сообщает не об отклонении отдельных положений финансового Закона, а о незаконности их принятия законодательным органом и о том, что не рассматривает эти положения в качестве структурных элементов представленного на подпись Закона. В целом из письма следует, что «Президент, являясь гарантом Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики, прав и свобод человека и гражданина, оставляет без рассмотрения отдельные положения принятого Закона».

При изложенных обстоятельствах Суд считает необоснованным расценивать отдельные положения пунктов 7 и 9 статьи 1 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» как отклоненные и направленные в Верховный Совет на повторное рассмотрение.

4. В соответствии с буквальным смыслом письма Президента от 16 июля 2014 года № 539/01.1-01 отдельные положения Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» оставлены без рассмотрения. Однако, по мнению Конституционного суда, оснований признать эти положения оставленными без рассмотрения не имеется. Представители сторон в судебном заседании также исключили возможность расценивать спорные положения как оставленные без рассмотрения.

Как следует из положений пунктов 1 и 2 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, Президент в течение 14 дней со дня получения принятого законодательного акта подписывает его или отклоняет и направляет на повторное рассмотрение закон либо его часть. Конституция Приднестровской Молдавской Республики непосредственно не предусматривает для Президента Приднестровской Молдавской Республики возможность возвратить принятый закон без рассмотрения. Вместе с тем Конституционный суд в ряде принятых ранее решений, исходя из статуса Президента как гаранта Конституции и законов Приднестровской Молдавской Республики, допустил возможность возвращения закона, поступившего Президенту для подписания, без рассмотрения (Определение от 4 февраля 2014 года № 03-О/14, Постановление от 18 ноября 2014 года № 05-П/14). В этих решениях Суд пришел к выводу, что если направленный Президенту закон принят с нарушениями процедур, установленных статьями 71 и 73 Конституции, он не может считаться принятым, и Президент вправе вернуть его в Верховный Совет, если эти нарушения ставят под сомнение волеизъявление законодательного органа и само принятие закона. Указанные конституционные нормы устанавливают процедуры принятия законодательных актов, при соблюдении которых закон следует считать принятым.

Как следует из письма от 16 июля 2014 года № 539/01.1-01, Президент оставил без рассмотрения отдельные положения принятого Закона, поскольку не рассматривает их в качестве структурных элементов представленного на подпись Закона. При этом Президент не усмотрел, что при принятии Закона были нарушены требования статей 71 и 73 Конституции к процедуре принятия законов, которые привели к искажению реального волеизъявления законодательного органа или ставят под сомнение само принятие Закона.

Кроме того, упомянутым выше письмом Президент сообщил об оставлении без рассмотрения лишь отдельных положений Закона, что противоречит позиции Конституционного суда, из которой следует, что в отдельных случаях допускается возвращение без рассмотрения закона в целом.

5. Обращаясь с ходатайством в Конституционный суд, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики просит подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать в полном объеме Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

В ходатайстве подчеркивается, что возвращение данного Закона с формулировкой «не рассмотрен в качестве структурного элемента Закона» порождает правовую неопределенность и прерывает законотворческий процесс, поскольку ни Конституция, ни Регламент Верховного Совета, ни иные акты законодательства не предусматривают какой-либо механизм работы над такой частью финансового закона.

По мнению Конституционного суда, требуемое заявителем решение не только не устранило бы существующую неопределенность, но напротив, породило бы дополнительную неопределенность, в том числе по порядку исполнения такого решения, поскольку повторное подписание законодательного акта действующим законодательством не предусмотрено. Между тем, Закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» подписан Президентом (16 июля 2014 года), после подписания ему присвоен номер (№ 142-ЗИД-V), он имеет все необходимые реквизиты Закона Приднестровской Молдавской Республики. Подписанный Закон опубликован в источнике официального опубликования и вступил в силу.

Анализируя представленные документы и доводы ходатайства, Конституционный суд приходит к выводу, что заявитель фактически оспаривает компетенцию Президента вносить изменения и дополнения в содержательную часть принятого Закона в стадии его подписания, что представитель Верховного Совета и подтвердил в ходе судебного заседания, уточнив первоначальное требование ходатайства.

Как следует из официально опубликованного текста Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», глава государства внес в него дополнения до подписания и вступления в силу. На это указывает то обстоятельство, что подпись Президента Приднестровской Молдавской Республики, являющаяся обязательным реквизитом Закона, расположена после внесенных в него дополнений. Внесенные дополнения представляют собой графические знаки (символы) перед отдельными положениями пунктов 7 и 9 статьи 1 Закона и текста, разъясняющего значение этих знаков (символов). В соответствии с указанным разъяснением положения, отмеченные графическими знаками (символами) в виде «**», противоречат нормам действующего законодательства, в связи с чем не рассмотрены в качестве структурного элемента Закона.

По своей форме приведенное разъяснение соответствует примечанию, которое в силу статьи 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» является составной частью правового акта. Однако, как следует из содержания указанной нормы, Президент не обладает правом изменения, дополнения или отмены примечания, являющегося составной частью законодательного акта.

В соответствии с содержанием дополнения, внесенного Президентом, из принятого Верховным Советом финансового Закона до его подписания фактически исключены отдельные положения пунктов 7 и 9 статьи 1. В соответствии с внесенным дополнением отдельные правоотношения регулируются иначе, чем в редакции принятого Закона, что искажает подлинное волеизъявление законодательного органа. Кроме того, в соответствии с подпунктом д) пункта 2 статьи 70 Конституции Приднестровской Молдавской Республики внесение изменений и дополнений допускается только в действующие законодательные акты и является прерогативой Верховного Совета.

По мнению Конституционного суда, исключение отдельных структурных элементов из содержательной части принятого закона в стадии его подписания возможно лишь путем их отклонения (ветирования) на основании пункта 2 статьи 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Если перед подписанием закона Президент не отклонил и не направил на повторное рассмотрение отдельные статьи, положения финансового закона, они могут быть исключены из текста содержательной части закона только после его подписания и вступления в силу посредством внесения законодательным органом соответствующих изменений, дополнений. С этой целью Президент как субъект законодательной инициативы вправе лишь внести в Верховный Совет законопроект об исключении отдельных структурных элементов из действующего финансового закона.

Таким образом, внесение в принятый финансовый Закон дополнений, исключающих из его содержательной части отдельные структурные элементы, по своей форме и содержанию не соответствует полномочиям Президента в законодательном процессе. Рассматривая возникший спор исключительно с точки зрения установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики принципа разделения государственной власти, Конституционный суд расценивает сложившуюся ситуацию как нарушение компетенции единственного законодательного органа государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную относится к числу общих принципов демократического правового государства. Этот принцип, закрепленный в статье 6 Конституции, является одной из основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики. Конституция Приднестровской Молдавской Республики устанавливает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны, а полномочия двух или трех ветвей власти не могут быть объединены в руках одного органа или одного лица (статья 6, часть первая пункта 2 статьи 55).

Принятие законодательных актов, в том числе внесение в них изменений и дополнений, Конституция Приднестровской Молдавской Республики относит к исключительной компетенции Верховного Совета как единственного законодательного органа государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 67, пункты 1, 2 статьи 70). Только Верховный Совет вправе с соблюдением установленных в Конституции правил и процедур и в пределах предусмотренных ею полномочий вносить в них изменения, по-новому урегулировать те или иные общественные отношения, расширить или сузить сферу правового регулирования.

Одновременно Конституция Приднестровской Молдавской Республики предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок (подпункт п) пункта 1 статьи 66, пункты 1, 2 статьи 73). В результате закон, принятый законодательным органом государственной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же лицом могли бы нарушить баланс властей в сфере законотворчества.

При возникновении споров, предусмотренных подпунктом б) пункта 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, ходатайствующий орган государственной власти оспаривает издание акта или совершение действия правового характера другим органом, или невыполнение последним своей компетенции.

В соответствии со статьей 101 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» Конституционный суд по итогам рассмотрения спора о компетенции принимает решение, подтверждающее либо отрицающее право или обязанность соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора о компетенции.

Исследовав обстоятельства, послужившие причиной рассматриваемого спора, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики полагает, что в компетенцию Президента Приднестровской Молдавской Республики не входит внесение изменений и дополнений как в действующие законодательные акты, так и в принятые законы в стадии их подписания. Если глава государства не отклонил и не направил на повторное рассмотрение отдельные статьи, положения финансового закона, поступившего к нему для подписания, закон подписывается им в редакции, принятой Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Дополнения, внесенные Президентом Приднестровской Молдавской Республики в содержательную часть принятого закона в стадии его подписания, не могут повлечь какие-либо юридические последствия. Глава государства вправе лишь инициировать внесение изменений и дополнений в действующий законодательный акт путем внесения в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики соответствующего законопроекта.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 2 и подпунктом б) пункта 1 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, подпунктом 2) подпункта а) части первой статьи 9, статьей 12, частью первой статьи 27, статьей 75, частями первой, второй, третьей статьи 78, статьями 79, 84, 85, 101 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционному суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. Признать, что Президент Приднестровской Молдавской Республики не обладает правом вносить изменения и дополнения в принятый Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики закон в стадии его подписания.

Изменения и дополнения могут быть внесены только в действующие законы и только посредством принятия Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики соответствующих законодательных актов.

2. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 02–П/16