ИМЕНЕМ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

по делу о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики

23 сентября 2008 года                                                                                         город Тирасполь

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в составе председательствующего – Председателя Конституционного суда Григорьева В.А., судей – Гарага В.И., Кабалоева О.К., Карамануцы В.И., Ляховой М.И., Мальской Л.Г.,

с участием полномочного представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики – заместителя руководителя Аппарата, начальника отдела юридического сопровождения законопроектов Аппарата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Мельник М.Б., полномочного представителя Президента Приднестровской Молдавской Республики – Министра юстиции Приднестровской Молдавской Республики Урской Г.В.,

руководствуясь статьей 87 (пункт 4) Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 9 (пункт г) части первой), статьей 27 (пункт г) части первой), статьей 111 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов» в отношении законодательного акта о бюджете.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики о толковании части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с   положением   «финансовые   законы   регламентируют   только   вопросы   финансов»   в отношении законодательного акта о бюджете. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанной конституционной нормы в части определения понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов» в отношении законодательного акта о бюджете.

Заслушав в судебном заседании сообщение судьи-докладчика Карамануцы В.И., объяснения представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики и представителя Президента Приднестровской Молдавской Республики, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

установил:

1. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также подпунктом г) части первой статьи 9, статьей 111 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» обратился в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики с запросом, предметом которого является толкование части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционно-правовой нормы «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов» в отношении законодательного акта о бюджете.

В запросе указано, что Конституция Приднестровской Молдавской Республики определила ряд обязательных требований к форме и содержанию законодательных актов. Так, частью третьей пункта 3 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики сформулировано основное требование к законам Приднестровской Молдавской Республики: законы не могут противоречить Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Пунктом 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определены требования к содержанию предмета правового регулирования законодательных актов, принимаемых Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. К таковым, в частности, отнесены: соблюдение принципа единого предмета закона, то есть запрет на регулирование различного рода правоотношений одним законодательным актом; запрет на принятие актов специального или локального (а равно индивидуального) действия, если имеется закон или существующий закон может быть применен для данного случая, требующего правового регулирования.

Как следует из приведенных положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики, соблюдение требований конституционных норм непосредственно зависит от определения понятия «предмет закона». Однако Конституция Приднестровской Молдавской Республики не дает определения данному термину.

Под предметом закона, по мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, следует понимать объект правового регулирования, который может быть охарактеризован как общественные отношения (взаимообусловленное поведение участвующих в них лиц), на которые государством оказывается регулятивное воздействие. Из конструкции правовой нормы части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует, что каждый закон может быть направлен на регулирование только одной определенной группы общественных отношений. Одновременно Конституция Приднестровской Молдавской Республики содержит определенное исключение из общего правила о содержании законодательных актов в отношении финансовых законов, вносящих изменения, дополнения в действующие законы или иным образом пересматривающих действующее законодательство.

Понятие «законодательство», применяемое в тексте нормы, подлежащей толкованию, по мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, охватывает всю систему законодательных актов. Данный вывод следует из содержания пункта 1 статьи 7 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики».

Таким образом, из непосредственного понимания первого предложения части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует, что финансовый закон может вносить изменения либо дополнения, либо иным образом пересматривать положения законодательных актов как относящихся, так и не относящихся к сфере государственного правового регулирования в области финансов.

Вторым предложением части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики действие первого предложения в части, исключающей применение общего правила определения объекта правового регулирования, фактически нивелируется выражением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов».

По мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, содержание части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики не позволяет надлежащим образом определить понятие «финансовый закон», что препятствует адекватному восприятию и исполнению данного положения Конституции Приднестровской Молдавской Республики. С позиции Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, к категории финансовых законов могут быть отнесены все законодательные акты, направленные на регулирование правоотношений в области осуществления государством финансово-распорядительной деятельности, которая основана на правовых нормах публичной деятельности по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования, а равно по порядку аккумулирования, распределения и использования государственных финансов в целях осуществления государством функций, предусмотренных статьей 56 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.

Основным финансовым законом государства и приоритетным среди актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики, по мнению Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, является закон о бюджете на соответствующий год. Особый правовой статус данного финансового закона в системе актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики следует непосредственно из Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в частности, из статей, определяющих порядок его принятия, изменения и дополнения, исполнения и контроля за его исполнением. Отличительной особенностью закона о бюджете на соответствующий финансовый год является его временный характер (пункт 2 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики).

Содержание закона о государственном бюджете определено статьей 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике». Вместе с тем, - указано в запросе, - приведенный в данной статье Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» перечень вопросов, подлежащих урегулированию в рамках закона о республиканском бюджете на соответствующий год, не является исчерпывающим, что позволяет включать в состав положений закона о государственном бюджете на соответствующий год нормы, направленные на регулирование вопросов, связанных с функционированием государства и исполнением государственных функций органами государственной власти, а также исполнением финансовых обязательств государства в порядке, отличном от установленного иными законодательными актами.

Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики полагает, что закон о бюджете как основной финансовый закон государства может пересматривать действующее законодательство на определенный временной промежуток, то есть регламентировать не только финансовые, но и иные правоотношения, связанные с функционированием органов государственной власти.

На основании вышеизложенного Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики просит Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики дать общеобязательное толкование части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части определения понятий «вопросы финансов», «предмет закона», а также соотношения конституционно-правовой нормы «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов» в отношении законодательного акта о бюджете.

2. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики, рассматривая данный вопрос, исходит из следующих положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своих полномочий самостоятельны (статья 6). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики (пункт 1 статьи 59). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией к законодательному регулированию и к выполнению его контрольных функций (пункт 1 статьи 62). Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в порядке осуществления своей законодательной функции принимает конституционные законы, законы и постановления (пункт 1 статьи 63).

3. В соответствии с частью первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентируют только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов.

С целью уяснения содержания указанной нормы следует выяснить в контексте данной статьи подлинный смысл понятий «предмет закона», «вопросы финансов» и соотношение конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов».

Исходя из общих положений теории права, каждый закон имеет предмет регулирования. Под предметом правового регулирования понимаются общественные отношения, на которые воздействует право. Именно общественные отношения являются объективным фундаментом, который формирует право и вносит в него системообразующие признаки. Пункт 1 статьи 9 Закона Приднестровской Молдавской Республики от 7 мая 2002 года № 123-З-III «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» также определяет закон как нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения, отнесенные к законодательному регулированию Конституцией Приднестровской Молдавской Республики. Законодательная регламентация направлена на урегулирование определенной группы устойчивых общественных отношений, имеющих перспективный характер, и принадлежащих к определенному нормативно-правовому образованию (отрасли, подотрасли, институту). Закон не может и не должен регулировать отношения разного рода и типа. Создание законодательного акта, регулирующего общественные отношения, относящиеся к двум или более отраслям права, не допускается. Регулятивные возможности такого акта будут сильно ограничены, а системность законодательства нарушена. Научно-теоретический анализ приемов законодательной техники также показывает нежелательность создания законов, регулирующих общественные отношения, относящиеся к различным институтам права. И хотя теория права допускает создание подобных законов (межинституциональных, межотраслевых), это возможно только при регулировании однородных общественных отношений в смежных отраслях и институтах права. Однако следует учитывать, что избыток таких законов отрицательно сказывается  на единстве механизма правового регулирования и вызывает путаницу в правоприменительной практике. Таким образом, закон должен представлять собой целостный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование строго определенной группы общественных отношений, что обеспечит единство и структурность систем законодательства и права.

Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что в части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики под «предметом закона» следует понимать качественно однородный вид (группу) общественных отношений, объективно требующих специфической правовой регламентации.

Уяснение подлинного смысла понятия «вопросы финансов», по мнению Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, возможно только при условии анализа соотношения конституционного положения «каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет» с положением «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов». С целью установления соотношения указанных выше конституционных положений следует учитывать, что словосочетание «вносящих изменение или дополнение» относится в данном случае к финансовым законам и не должно рассматриваться отдельно от них, а словосочетание «пересматривающих действующее законодательство» относится к иным законам. В противном случае словосочетания «вносящих изменение или дополнение» и «пересматривающих действующее законодательство» будут иметь одинаковый смысл.

Из смысла части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики следует, что каждый закон может регулировать только один предмет. Исключением являются финансовые законы, которые вносят изменения или дополнения, и законы, пересматривающие действующее законодательство. В отношении финансовых законов указанная норма содержит уточнение: «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов». В данном случае под финансовым законом следует понимать закон, определяющий порядок и размеры поступления финансовых средств в государственный бюджет и расходования этих средств в процессе государственного управления. Следовательно, финансовые законы могут вносить изменения и дополнения в различные законодательные акты и регулировать одновременно несколько предметов, но только в части «вопросов финансов».

Финансы представляют собой экономические отношения по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы - это всегда денежные отношения, но не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, деньги, обслуживающие отношения купли-продажи, поставки, административных штрафов, финансами не являются. Следовательно, финансовый закон не может регулировать вопросы нефинансового характера, то есть вопросы, напрямую не связанные с централизованным образованием, распределением и использованием государственных финансовых ресурсов (бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий).

Таким образом, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики приходит к выводу, что конституционное положение «вопросы финансов», используемое в части первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, подразумевает экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства.

Основным финансовым законом государства является закон о республиканском бюджете на соответствующий год. Согласно правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, высказанной в Постановлении  Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2007 года № 10-П/07, основу государственных финансов составляет бюджет, который в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 97 Конституции Приднестровской Молдавской Республики включает в себя доходы и расходы государства и утверждается законом. Исходя из правовой природы и предназначения данного финансового закона, в него включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Приднестровской Молдавской Республики и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Закон о республиканском бюджете призван создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. Следовательно, он при соблюдении требований Конституции Приднестровской Молдавской Республики и с учетом настоящего Постановления может пересматривать действие отдельных положений законов, но только в части вопросов финансов, то есть экономических отношений по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства. Закон о республиканском бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.

Руководствуясь статьей 2 и пунктом 1 статьи 88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, статьей 12, пунктом г) части второй статьи 27, частями первой, второй, четвертой и пятой статьи 78, статьями 79, 84, 85, 112 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

постановил:

1. В соответствии с частью первой пункта 5 статьи 63 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов.

В рамках данной конституционной нормы конституционное положение «предмет закона» следует понимать как качественно однородный вид (группу) общественных отношений, объективно требующих специфической правовой регламентации. Каждый закон может регулировать только один предмет. Исключением являются финансовые законы, которые вносят изменения или дополнения, и законы, пересматривающие действующее законодательство. В отношении финансовых законов указанная норма содержит уточнение: «финансовые законы регламентируют только вопросы финансов». В данном случае под финансовым законом следует понимать закон, определяющий порядок и размеры поступления финансовых средств в государственный бюджет и расходования этих средств в процессе государственного управления. Следовательно, финансовые законы могут вносить изменения и дополнения в различные законодательные акты и регулировать одновременно несколько предметов, но только в части «вопросов финансов». Конституционное положение «вопросы финансов» подразумевает экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства.

2. Данное Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

3. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является окончательным, действует непосредственно, не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики опубликовать в «Собрании актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики», газете «Приднестровье» и «Вестнике Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики».

Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики

№ 06 – П/08